• 1 . Corbin A., Le monde retrouvé de Louis-François Pinagot. Sur les traces d'un inconnu, 1798-1876,(...)
• 2 . Sur ces obstacles à l'analyse, voir Lacroix B., « Ordre politique et ordre social. (...)

L'adjectif « politique » désigne rétrospectivement un ensemble d'activités dont l'autonomisation progressive au XIXème siècle peut nourrir toute une série d'anachronismes, plus ou moins incongrus, sous la plume d'un commentateur contemporain. Plutôt qu'une « surveillance politique », il faudrait envisager de prime abord ce que pourrait être, ce qu'a pu être et devenir, une surveillance d'activités politiques et, dans le même mouvement, se demander ce qui est effectivement considéré comme « politique » à un moment donné et dans un lieu donné, y compris et surtout s'agissant des opérations électorales. En effet, l'identification comme activité politique de ces dernières n'est pas séparable de la mise en oeuvre et de la mise en forme de « technologies d'Etat » qui vont faire de la nomination élective un moyen d'accès à certaines positions de pouvoir. Elle n'est pas séparable non plus de la constitution - à partir notamment de cette « science politique balbutiante » que contiennent, selon Alain Corbin, les rapports des administrateurs du XIXème siècle1 - d'un savoir spécialisé dont les schèmes de perception déterminent aujourd'hui la manière dont le politiste identifie et marque ce qu'il croit être « ses » objets2.

• 3 . Voir, à titre d'exemple, Bigo D., Polices en réseaux. L'expérience européenne, Paris, (...)

Dans ces conditions, parler au présent de « surveillance politique », c'est d'une certaine manière enregistrer le résultat d'un processus, celui d'une monopolisation progressive des activités de surveillance, partie intégrante d'un processus étatique de monopolisation de la violence collective. Sous réserve d'évolutions récentes liées à la remise en cause de l'autonomie des Etats parlementaires nationaux3, nous avons donc de bonnes raisons d'identifier, sur le mode du sens commun, surveillance, police et maintien de l'ordre public. Il n'en a peut-être pas toujours été ainsi…

• 4 . Que l'on peut définir comme l'ensemble des transactions entre agents mobilisés pour (...)
• 5 . Sur le contexte de la crise des années 1815 et 1816 et plus généralement sur les pratiques de (...)

A travers l'analyse du rôle et de la place des activités de surveillance dans les pratiques de la « candidature officielle »4, il est possible d'appréhender plus concrètement cette notion de « surveillance politique ». Cette surveillance se donne ici à voir dans une conjoncture spécifique : la « crise » des années 1815-1816 et la dissolution de la fameuse « Chambre introuvable »5. Autour de cette dissolution, et des élections générales qui s'en suivent, apparaît en effet un « circuit de surveillance » dont j'analyserai la mise en place et le fonctionnement puis les transformations au cours des premières années de la Seconde Restauration.

Un double impératif structure les conduites des acteurs impliqués dans la, ou plutôt les, compétitions électorales de 1816 : premièrement, « faire voter »en faveur du ou des candidats de son camp ; deuxièmement, prévenir et contrecarrerles activités du camp adverse. C'est à partir de ce double impératif qu'apparaît toute une gamme de pratiques dont la plupart ne sont que la transposition à une situation électorale particulière de pratiques inscrites auparavant dans des logiques de situation différentes, et donc issues d'expériences passées distinctes d'acteurs engagés dans les luttes pour l'obtention de charges électives. Le deuxième impératif est d'ailleurs intrinsèquement et pratiquement lié au premier : ce sont les peurs suscitées chez ceux qui estiment avoir des enjeux, personnels ou collectifs, dans les nominations à effectuer qui suscitent des actions visant à neutraliser les activités tactiques du camp adverse. A partir de quelques exemples significatifs, tirés d'une enquête dans les archives6, je tenterai de restituer ces enjeux et les pratiques associées aux opérations électorales de l'automne 1816, en mettant en exergue celles constitutives d'un « circuit de surveillance ».

• 6 . Outre une bonne partie des originaux des rapports lorsqu'ils étaient adressés directement au (...)

• 7 . Il n'est pas possible de fournir une liste précise de ces agents mobilisés (encore moins un (...)
• 8 . Le ministre de l'Intérieur, Laîné, adopte à cette occasion un comportement plus prudent : (...)
• 9 . Dans la Nièvre, le préfet De Vaines, beau-frère de Guizot, se plaint auprès de Decazes, (...)
• 10 . Inauguré par la loi du 12 nivôse an IV (2 janvier 1796) créant un ministère de la Police (...)

Qu'entend-on par « circuit de surveillance » ? Il s'agit en l'occurrence de l'ensemble des agents mobilisés par le ministère de la police générale7, dont le titulaire Decazes est un des promoteurs de la dissolution de la Chambre des députés8, pour surveiller, premièrement, les activités des camps adverses (les « jacobins » d'une part, et les « ultraroyalistes » partisans du comte d'Artois de l'autre) et, deuxièmement, la loyauté des soutiens aux candidats officiels qui, pour l'essentiel, sont les présidents des collèges électoraux de département désignés par ordonnance royale. La notion de circuit renvoie plus directement à la manière dont ces agents travaillent. Les informations recueillies dans les différents départements sont centralisées, une synthèse de la correspondance est effectuée dans les bureaux du ministère, et ces informations servent de base aux instructions données ensuite aux agents chargés soit de la promotion des candidats officiels, soit de la surveillance des adversaires. Même si certains agents concourent à la fois aux activités de promotion et de surveillance (c'est le cas des préfets lorsqu'ils se montrent loyaux vis-à-vis du gouvernement), ces deux réseaux sont, en pratique, le plus souvent distincts du fait de la présence simultanée, dans les différents départements, d'agents chargés de missions « électorales » et d'autres chargés de missions de surveillance. Ce réseau à géométrie variable n'est pas sans provoquer des tensions, par exemple entre des agents du ministère de la Police et les préfets de département9. En fait, cette architecture complexe, qui résulte de la division administrative entre ministère de l'Intérieur et ministère de la Police héritée du Directoire et de l'Empire10, correspond aussi à certaines contraintes de l'heure. Des membres de la noblesse d'Ancien régime, souvent de retour d'immigration et favorables aux députés sortants « ultra », occupent de nombreuses positions de pouvoir locaux, dans la magistrature ou dans l'armée. Pour les promoteurs de la dissolution, il est donc nécessaire de s'assurer de la loyauté de ces électeurs jugés influents et, dans le cas contraire, de s'assurer de l'envoi sur place d'agents susceptibles d'oeuvrer en leur lieu et place en faveur de la nomination des candidats officiels.

• 11 . Né à Menou dans la Nièvre le 3 août 1772, devenu préfet à la faveur de la Restauration, il (...)
• 12 . Pour une présentation plus détaillée des luttes politiques dans ce département, voir Fizaine (...)
• 13 . Lors de la tournée qui suit sa nomination, il reçoit tous les maires aux chefs-lieux de canton (...)
• 14 . Rapport du commissaire spécial du 3 octobre 1816. Archives Nationales F7 3451A dossier 1 (...)
• 15 . L'expression témoigne de la prégnance des modes de faire et de penser de l'Ancien régime. (...)
• 16 . Rapport du commissaire spécial du 4 octobre 1816. Archives Nationales F7 3451A dossier 1 (...)
• 17 . Le préfet, Hervé Clérel de Tocqueville, est remplacé le 19 février 1817 et est nommé (...)

Tel est le cas dans le département de la Côte d'Or où le préfet, le Comte Hervé Clérel de Tocqueville11, soutient les députés sortants qui faisaient partie de la majorité de la « Chambre introuvable » tout en essayant de se faire nommer par le même groupe d'électeurs12. A cette occasion, il met à profit sa connaissance des « opinions » des maires et des fonctionnaires qu'il tente d'enrôler dans son entreprise de soutien aux candidats ultraroyalistes13. Le commissaire spécial envoyé dans ce département insiste auprès du ministre de la Police générale sur l'activité de ces derniers à la veille de la réunion du collège de département : « Il est probable maintenant que le préfet ne sera point élu. Trente électeurs se sont réunis le 2 [octobre 1816], et ont fait un scrutin particulier pour voir sur qui se porterait les votes. Excepté deux ou trois, tous ont nommé les trois ex-députés. Un de ces électeurs a dit que malgré le désir connu de M. de Tocqueville, il ne pensait pas qu'il fut nommé ; que les anciens députés n'avaient en rien démérité de leurs concitoyens »14. Vraisemblablement renseigné par un des électeurs présent à cette réunion, le commissaire spécial ne se contente pas de fournir ces informations au comte Decazes si l'on en croit le compte-rendu qu'il fait de la réunion du collège électoral : « On a été obligé d'engager une partie des électeurs à se séparer pour que les anciens députés ne fussent pas réélus en corps »15 ; parallèlement, il met l'accent sur le rôle des fonctionnaires publics ayant soutenu le camp adverse : « M. Riambourg, procureur général arrivant de Paris, a fait beaucoup de mal par ses visites à plusieurs fonctionnaires de l'ordre judiciaire et à des électeurs connus par leur modération, et qu'il a fait changer de sentiments […] Les sous-préfets de Beaune et de Semur ont usé de toute leur influence en sens inverse de leurs devoirs »16. Ces informations, soigneusement recoupées et rassemblées au sein du ministère, sont vraisemblablement à l'origine des changements intervenus peu après dans le personnel de l'administration préfectorale de ce département17. Ces prolongements de la crise de 1815-16 témoignent ainsi d'un lien entre le « circuit de surveillance » mis en place en 1816 et les pratiques administratives. C'est donc à partir de l'évolution des pratiques de la « candidature officielle » de leur reconduction à l'occasion de chaque nouvelle échéance électorale, que nous pouvons, à compter de cet épisode, comprendre les transformations des activités de surveillances.

Dès les premières années de la Seconde Restauration, les pratiques de la « candidature officielle » imposent aux agents de l'administration de l'intérieur et de la police un effort de clarification de ce qui leur sert, sur le mode du sens pratique, de points de repère. « Le Gouvernement doit de bonne heure prendre les précautions nécessaires pour s'assurer l'influence supérieure dans les assemblées électorales, et n'avoir pour député que des propriétaires ou fonctionnaires dévoués au Roi et à son Gouvernement »18. Cette sorte de gestion prévisionnelle, tenant compte des résultats des élections précédentes et de ce que les transformations de la législation électorale permettent d'espérer, aboutit à la simplification des « technologies d'Etat » mises en oeuvre en 1816 et au renforcement du rôle des préfets. Désormais, on « admet pour principe fondamental que les préfets de départements marchent toujours dans la ligne du Gouvernement », car « on sent que s'il en était autrement, si quelques préfets se permettaient de sortir de cette ligne, pour servir tel ou tel parti, il y aurait alors absence de principes et de hiérarchie politique »19. A la mesure des différentes échéances électorales qui se succèdent entre 1817 et 1820, c'est donc le « circuit de promotion » centré sur les préfets qui devient le point cardinal du répertoire d'action de la « candidature officielle ».

Le rôle des préfets en matière électorale est bien connu dans ses grandes lignes, mais il est souvent mal apprécié ou surestimé : le travail historiographique reproduisant la « légende noire » des préfets du Second Empire et l'étendant volontiers à d'autres séquences historiques20. A cette époque, les préfets sont certes en mesure de contrôler l'ensemble des agents chargés d'activités de surveillance en lien avec les nominations à effectuer21. Mais ces pratiques sont loin d'être exclusivement liées au régime impérial ou aux contraintes qui résulteraient du suffrage universel22. C'est durant les premières années de la Seconde Restauration, à la faveur d'élections indécises et rapprochées, et dans le cadre naissant du répertoire d'action de la « candidature officielle », que le rôle électoral des préfets s'accroît de manière significative.

• 18 . Quelques observations sur le système général des élections dans un gouvernement (...)
• 19 . Ibid.
• 20 . A l'inverse, des travaux récents de science politique tendent à minimiser leur rôle en (...)
• 21 . Voir l'ouvrage classique de Le Clère B., Wright V., Les préfets du Second Empire, Paris, (...)
• 22 . Sur ce dernier point, voir Quéro L., Voilliot Ch., « Du suffrage censitaire au suffrage (...)

• 23 . Circulaire confidentielle aux Préfets du 27 mars 1818. Archives Nationales F1cII 49.
• 24 . Voilliot Ch., La candidature officielle, op. cit. , ch. 3.
• 25 . La proposition de De Conny, député ultraroyaliste de l'Allier, du 12 mars 1828 visant à (...)
• 26 . « The extension of this personal patronage was one that was purely political […] Excludin(...)

C'est en fonction de la manière dont ces contraintes sont perçues en 1816, mais aussi des succès enregistrés par les candidats soutenus par les préfets, que ces derniers deviennent, dans les années qui suivent, les principaux maîtres d'oeuvre de la « candidature officielle ». Lors des renouvellements partiels et successifs de la Chambre des députés, les préfets se voient confier la tâche du recensement des « fonctionnaires publics, ou employés, qui peuvent influer sur les élections » avec mission de fournir au seul ministre de l'Intérieur « une notice confidentielle sur chacun »23. Dans ces conditions, la retenue conseillée aux préfets désireux d'être eux-mêmes candidats en 1816 n'est plus de mise24. Ce « circuit de nomination » raccourci où le préfet s'auto-désigne en quelque sorte comme candidat officiel a beaucoup d'avantages pour les gouvernements de la Restauration, car il simplifie les problèmes que pose toujours la sélection des candidats. De telles pratiques suscitent néanmoins des oppositions dans les rangs des parlementaires de la minorité ultraroyaliste. Plusieurs députés proposent le retour à un régime d'incompatibilité entre mandat électif et fonction publique. Seule l'incompatibilité relative des préfets et des commandants militaires dans les départements où ils exercent leurs fonctions leur est concédée (loi Laîné de 1817) ; mesure étendue aux sous-préfets en 182025. Ces mesures auront peu d'effet : selon l'historien Nicolas Richardson, presque un quart des 164 préfets de la Restauration siègent à un moment ou à un autre sur les bancs de la Chambre des députés26.

• 27 . Riberette P., « De la police de Napoléon à la police de la Congrégation », in Aubert J., (...)
• 28 . Ils forment souvent à eux seuls une majorité au sein des collèges électoraux des (...)

Qu'en est-il alors des activités de surveillance ? La réunion des ministères de la Police et de l'Intérieur lors de la formation du cabinet Dessolle le 29 décembre 1818, avec la nomination de Decazes à ce poste, traduit de manière institutionnelle la subordination des activités de « basse police » à l'initiative des préfets et des sous-préfets27. C'est la sélection puis la promotion des « candidats officiels » qui constitue désormais l'essentiel des tâches préfectorales en matière électorale. Pour ce faire, ils s'appuient sur l'ensemble des fonctionnaires publics dont la loyauté électorale fait l'objet de la plus grande attention. Ceux-ci sont à la fois les acteurs et les objets des activités de surveillance liées aux pratiques électorales, qui dépassent en nombre la seule action des forces de police ou de gendarmerie. Qu'ils soient menacés de révocation ou désireux de faire carrière, les fonctionnaires électeurs28 se trouvent mobilisés en faveur des candidats officiels, et cette mobilisation donne naissance à un répertoire d'action nouveau où la nomination élective se défait peu à peu des habits d'Ancien régime qu'elle revêtait encore à l'occasion.

• 29 . Phélippeau E., « La fabrication administrative des opinions politiques », Revue française (...)
• 30 . Né le 1er avril 1762, nommé sous-préfet de Forcalquier en août 1815, il est remplacé en (...)
• 31 . Sauvé F., Les dessous d'une élection législative en province en 1824 (d'après le carnet d'un (...)

Quelle est la place des pratiques policières stricto sensudans ce répertoire ? Certes, il convient toujours de surveiller les adversaires des candidats officiels, ou leurs alliés peu sûrs, mais cette surveillance s'éloigne de plus en plus des pratiques policières ordinaires, telles les filatures ou le recours aux « mouches » (pratiques qui subsistent néanmoins) pour s'articuler à cette science des élections naissante dont les préfets, bien avant le Second Empire répétons-le, se font les inventeurs29. Outre les informations standardisées demandées par voie de circulaires par le ministère de l'Intérieur, les préfets ou sous-préfets accumulent parfois pour eux-mêmes des renseignements sur les électeurs de leurs départements ou de leurs arrondissements. Ce travail de renseignement que révèle le carnet tenu par le sous-préfet d'Apt, Charles de Martignan30, en 1824, a désormais une finalité essentiellement électorale : « Il ne s'agissait pas seulement de noter l'appréciation des caractères,note l'historien qui a édité ces carnets : la nécessité s'imposait d'indiquer les moyens propres à entraîner, à circonvenir l'électeur, à l'obliger même en cas de besoin, à formuler un vote favorable […] tout est mis en oeuvre, les simples politesses, les invitations à dîner, les influences des amis, des parents, du clergé, du préfet et du ministre, l'argent, l'ambition, et la crainte de la justice »31.

• 32 . Voir, à titre d'exemple, Ebel E., Police et société. Histoire de la police et de son (...)
• 33 L'expression désigne des candidatures recommandées discrètement et sans qu'il soit fait appel (...)

L'intensité de la surveillance politique en matière électorale - qui progresse de manière significative sous le Second Empire, entre autre du fait de l'augmentation du nombre de fonctionnaires spécialisés dans les activités de police32 - est liée aux investissements d'agents de l'Etat dans les opérations électorales à travers les différentes formes de candidatures recommandées, des « candidatures ministérielles » de la monarchie censitaire aux « candidatures officieuses » de la Troisième République après 187733.

• 34 . Dewerpe A., « La République a-t-elle besoin d'espions ? », in Baruch M.O., Duclert V., (...)
• 35 . Pour un premier bilan, voir Noiret S. (dir.), Political Strategies and Electoral Reforms : (...)

Au sein du répertoire d'action de la « candidature officielle », le travail de prévision n'est jamais séparé du travail de surveillance. Cette mise en forme pratique de savoir-faire administratifs a survécu à l'euphémisation et à la disparition au XXème siècle des pratiques de la « candidature officielle », notamment à travers la formation d'une bureaucratie spécialisée à partir du service des renseignements généraux créé en 1894 et associant étroitement ces deux types d'activités34. En fonction des éléments historiographiques disponibles - l'histoire comparée de la construction de l'opération électorale dans l'ensemble des Etats parlementaires étant loin d'être achevée35 - cette longévité des pratiques de « surveillance politique » semble une caractéristique singulière des pratiques électorales françaises…