Les jeux politiques et bureaucratiques

Les jeux politiques et bureaucratiques ont fait émerger comme légitime cette interconnexion entre différents arguments et ont permis la polarisation sur une nouvelle figure de l'ennemi.

Quand on analyse les auteurs qui ont préparé la Proposition 187 ainsi que les discours sur la menace qui ont été produits, on trouve à côté du gouverneur Wilson, le Parti Républicain qui l'a soutenu, les organisations anti-immigrés qui ont fait du lobbying en sa faveur et d'autres acteurs comme les agences de sécurité telles que la Border Patrol, les militaires et les associations locales. On trouve également des politiciens qui n'appartiennent pas seulement à la droite mais aussi à la gauche comme Diane Feinstein, sénateur Démocrate de Californie et ancien maire de San Francisco. Cette dernière, oubliant ses discours des années 1980 où elle présentait San Francisco comme « le sanctuaire des réfugiés venus du Salvador et de l'Irlande », n'a pas hésité à établir un lien entre immigration, criminalité et trafic de drogue et focalisa son discours sur le besoin de renforcer les contrôles à la frontière pour faire face au danger de l'immigration clandestine. Bien que Diane Feinstein n'eut pas voté « oui » à la Proposition 187, dans les discours qu'elle a tenus, elle a reproduit pratiquement les mêmes arguments que ses adversaires politiques.

Il faudra aussi citer le revirement au centre du discours politique du président Clinton qui, après le succès des Républicains au Congrès a déclaré « l'immigration clandestine comme un problème majeur » et a insisté sur la nécessité de renforcer les contrôles à la frontière américano-mexicaine. A peu près tous les politiciens du parti Démocrate ont suivi cette même voie, légitimant la problématisation de l'immigration sans toutefois s'interroger sur les présupposés sur lesquels elle se basait et les arguments rhétoriques qu'elle déployait. Ainsi aux yeux de toute la classe politique, l'immigration en tant que telle était devenue un problème. Tous étaient en compétition pour produire un discours correspondant aux peurs du moment et pour proposer des remèdes. Remarquons que cette (re)production discursive n'était pas le résultat d'une désignation collective et consensuelle de l'immigration comme adversaire commun par tous les acteurs. Elle constituait plutôt le point focal sur lequel convergeaient les insécurisations économiques, démographiques, policières, militaires, identitaires voire même écologiques.

Ainsi, la similitude des discours et des problématisations de l'immigration ne doit pas être interprétée comme résultant d'un complot, mais comme des jeux et des tactiques politiques entre acteurs, générés par des enjeux de positionnement ainsi que de protection des intérêts dans le contexte de l'après-Guerre Froide. Pendant qu'ils criminalisaient les immigrés, ces acteurs proposaient une variété de solutions. Ce qui a provoqué à la fois un jeu de coopération et de rivalité. Comme exemple, nous pouvons citer les différences de vue pendant la campagne en faveur de la Proposition 187 entre l'INS et les autres acteurs qui tout en présentant des solutions allant dans le sens du renforcement de la frontière et du déploiement de plus d'agents sur place, se distinguaient dans leur façon de désigner l'ennemi. Ainsi, en faisant attention de distinguer entre l'immigré légal et l'immigré clandestin, l'INS s'est focalisé sur ce dernier et a tenu un discours intégrationniste pour les premiers en les incitant à se faire naturaliser. Ce qui allait à l'encontre des discours tenus par la FAIR qui refusait catégoriquement la naturalisation des non-Européens. L'INS a également remis en cause les chiffres publiés par le gouverneur Wilson et FAIR sur l'immigration clandestine.

De son côté, la Border Patrol cherchait à attirer l'attention sur l'urgence d'un renforcement des contrôles de la frontière en citant des chiffres sur le nombre de passages clandestins, des informations sur les réseaux de passeurs. Par là son objectif était de montrer la crédibilité de ses thèses afin de demander l'augmentation de son budget et de ses effectifs. On peut également évoquer les relations entre les militaires et la Border Patrol déployés pour la surveillance et le contrôle de la frontière. Leur lecture de la menace venant du Sud avait permis de créer une coopération a priori contre nature entre eux donnant lieu à la constitution de nouvelles alliances et réseaux. Comme ils travaillaient ensemble au contrôle et à la surveillance de la zone frontalière, ils avaient plutôt intérêt à apparaître en position d'autorité pour obtenir les avantages qu'ils réclamaient du gouvernement.

Il faut également rappeler le rôle des associations locales (grassroots organisations) dans ces jeux de positionnement ainsi que dans la sécurisation de l'immigration.

Le mouvement grassroots qui est très actif surtout au sud de la Californie sensibilise et mobilise l'opinion et influence la mise sur agenda politique des questions d'immigration. Avec des membres corrélés aux milieux politiques et sécuritaires, il permet la constitution d'un lien entre ces derniers et les citoyens. Comme on peut le voir avec l'exemple de la FAIR, il créé un réseau de relations très actif et influence les luttes de positionnement entre acteurs. Ainsi la FAIR, par les discours qu'elle a produits et par ses réseaux au niveau local et fédéral, est intervenue indirectement dans les luttes entre la Border Patrol et l'INS. Les premiers réclamant plus d'autonomie ne voulaient plus rester sous la tutelle des seconds. Mais ces derniers, voulant conserver leur position d'autorité ont souvent rappelé à l'ordre la Border Patrol, surtout lorsque celle-ci voulait mener à la frontière une politique plus indépendante et plus en phase avec les militaires. Ainsi, tout en défendant l'augmentation du nombre des agences de sécurité déployées à la frontière, la FAIR a exprimé une attitude ambiguë vis-à-vis de l'INS. Elle n'a pas raté une occasion pour le critiquer d'inertie, allant même jusqu'à demander son démantèlement en proposant la création d'une nouvelle agence sous la tutelle des ministères de la justice, du travail et du département d'Etat.

Les procédés communicationnels

Pour faire passer le message de la Proposition 187, d'importants moyens de communication avaient été mis en œuvre : des collectes de fonds et de signatures, des campagnes de publicité et surtout des spots télévisés. Ainsi les Californiens ont vu en prime-time des images montrant des Mexicains en train de franchir la frontière à l'aube. Une voix off accompagnait ces images en disant tout simplement « ils arrivent ». Il y avait aussi des images montrant des femmes d'origine hispanique descendant de l'avion et se précipitant dans les hôpitaux pour accoucher d'enfants qui allaient devenir automatiquement américains grâce à la loi qui attribue la nationalité américaine à chaque enfant né sur le sol américain.

Tout avait été ainsi mis en œuvre pour sensibiliser les électeurs qui avaient été ciblés par classe d'âge et de revenu. L'une des principales cibles était les retraités riches qui sont importants en nombre (la Californie reçoit la majorité des retraités aisés des Etats-Unis) et en influence (ils constituent des réseaux influents dont le plus connu est l'American Retiree Association). Auprès de ces derniers, les références argumentaires relatives aux impôts locaux et au financement de l'école publique ont eu un impact considérable. Car, les retraités n'ont plus d'enfants en bas âge et s'ils ont des petits enfants, ceux-ci ne résident pas nécessairement dans le même Etat qu'eux. Aussi, comme l'école publique est financée par les impôts locaux et comme les retraités sont ceux qui payent le plus d'impôts en raison de la valeur élevée de leurs habitations, ils ont été plus sensibles à la Proposition 187.

On peut dire que l'une des raisons de l'échec de la campagne des opposants à la Proposition 187 a été son incapacité à cibler un électorat particulier. Leur campagne était destinée à un public universel. Elle a déployé des références et des thèmes généraux comme les droits de l'homme ou la lutte contre la discrimination. Et si certaines organisations ont voulu faire une campagne ciblée, leur ciblage a été ethnique en se focalisant uniquement sur la communauté mexicaine. Ce qui a eu pour conséquence de présenter la Proposition 187 comme une loi qui ne concernait que cette communauté et non tous les habitants de la Californie.

Les procédés argumentatifs

Parmi ces arguments, ceux qui ont eu le plus d'impact sur les électeurs sont le lien établi entre les droits sociaux et la crise de l'Etat-providence et l'inassimilabilité des migrants et la peur du multiculturalisme.

Le lien entre les droits sociaux, la crise du welfare et les impôts locaux

Cette configuration énonciative part du présupposé que les droits sociaux constituent un attrait pour les migrants originaires des pays pauvres. Même si cet argument ne repose sur aucune analyse sérieuse, dans le raisonnement des auteurs de la Proposition 187, il était devenu la norme. Dans ce raisonnement, l'immigration massive était l'œuvre de pauvres gens qui ne venaient aux Etats-Unis que pour bénéficier des droits sociaux « généreusement attribués ». De plus, outre leur caractère de facteur d'appel, les droits sociaux permettraient à ceux qui étaient clandestinement « infiltrés » d'y rester et de survivre au détriment du contribuable américain qui devrait supporter le coût des dépenses sociales en payant de sa poche. De même, la scolarité gratuitement fournie était un moyen de faire rester les clandestins sur le sol californien puisqu'ils penseraient que leurs enfants ne pourraient pas être expulsés. Ce qui, en bout de chaîne, causerait le surpeuplement des classes et la baisse du niveau de l'enseignement.

Expliquer les problèmes économiques en désignant les immigrés comme responsables est une tendance bien connue en temps de crise. Mais depuis le début des années 1990, les conséquences économiques de l'immigration ont été analysées à travers un changement thématique et sémantique. On est passé d'une analyse en termes de marché de l'emploi à une analyse de l'Etat-providence et des impacts fiscaux de l'immigration sur celui-ci. Avec un réseau sémantique désignant les migrants comme une « charge publique », une « charge supplémentaire pour les budgets familiaux », un « poids fiscal inutile », les discours se sont focalisés sur l'impact fiscal négatif de l'immigration sur les citoyens nationaux.

Cet argument constitue une nouveauté par rapport aux discours produits au XIXe siècle où l'on évoquait également le thème de « charge publique » pour les pauvres et les prostituées. Mais avec la Proposition 187, ce qui est nouveau, c'est la perception que les migrants constituent une charge pour le contribuable et qu'en conséquence ils doivent être exclus du bénéfice des droits sociaux ainsi que de la scolarité gratuite. Il faut dire que l'argument ne s'arrête pas là, mais va jusqu'à mobiliser le citoyen national pour qu'il refuse de payer des impôts tant que l'Etat ne résout pas le problème de l'immigration. Ce type d'argumentation liant droits sociaux, fiscalité et responsabilité de l'Etat n'avait pas été déployé auparavant dans les discours nativistes. Entré dans les discours avec la Proposition 187, il s'est accompagné sur le plan sémantique du glissement du citoyen vers le contribuable, faisant de lui la référence principale de la vie civique. Dorénavant c'est lui qui fixe les règles du jeu et menace de rompre le contrat qui le lie au gouvernement tant que celui-ci ne satisfait pas ses désirs.

On peut dire que cet argument et les glissements sémantiques qui l'ont accompagné ne se sont pas arrêtés à la Proposition 187. Ils ont été redéployés et élargis avec l'adoption d'une loi sur le Welfare qui s'est largement inspirée de la Proposition 187. La loi intitulée Personal Responsablity and Work Opportunity Reconciliation Act(PRWOA) a ciblé non seulement les clandestins mais aussi les migrants légaux qui vivent des droits sociaux. Par exemple, les migrants pauvres et les migrants âgés qui perçoivent le SSI (Social Security Income) ont été désignés comme constituant une « charge publique » pour la communauté et comme étant des « personnes non méritantes vivant de la générosité des citoyens qui travaillent et payent des impôts ». Notons que ces énoncés ont été fabriqués dans le contexte des idées développées par le Contrat avec l'Amérique que nous avons évoqué précédemment, qui fixait de nouvelles valeurs morales et de nouvelles normes sociales. Ainsi, la tendance a été de relier l'aide sociale aux plus démunis à une surveillance morale stricte et punitive par exemple en contrôlant la vie familiale, en punissant l'avortement, en prévoyant l'internement d'office des enfants des mères célibataires, en responsabilisant les pères, etc.

L'inassimilabilité des migrants et la peur du multiculturalisme

Ainsi, pendant la campagne en faveur de la Proposition 187, un grand nombre de discours s'est focalisé sur ce lien en citant l'exemple des Mexicains qui en conservant leurs caractéristiques culturelles et en revendiquant plus de reconnaissance auraient des visées séparatistes et constitueraient un danger pour la sécurité nationale et identitaire des Californiens.

Les discours de résistance

Les discours en faveur de la Proposition 187 ont provoqué de nombreuses réactions et donné lieu à la production de discours de résistance de la part de différents acteurs tels que les organisations de défense des droits des Mexicains-Américains, ou des Chinois-Américains, les juristes experts en immigration, les ONG qui défendent les migrants, les églises, les milieux d'affaires et même certains think tanks conservateurs. On peut dire que ces acteurs dont la nature, la mission et les discours sont différents en temps normal, ont émis des critiques pratiquement convergentes sur la Proposition 187 et ses conséquences sur l'immigration. Ainsi a-t-on vu les milieux d'affaires s'exprimant dans les colonnes du quotidien Wall Street Journal ou le Cato Institute, le think tank conservateur, s'opposer à la loi et défendre une politique migratoire libérale.

Lescritiques portées à la loi étaient structurées autour de trois arguments majeurs. Le premier argument, le plus cité, était juridique. Défendu par les juristes comme la Lawyers Committe for Civil Rights, et les organisations de défense des immigrés comme la Coalition for Immigration Rights and Refugee Services, celui-ci rappelant la tradition des droits civiques reprochait à la loi le système d'exclusion qu'elle instaurait et mettait en avant son caractère anticonstitutionnel.

Le troisième argument était que la loi portait atteinte à la tradition libérale d'immigration du pays. Défendu par les milieux d'affaires et les églises cet argument présentait l'immigration comme un droit naturel pour l'être humain (thèse des églises) et comme un bien pour l'économie du pays. Les milieux d'affaires qui, d'habitude expriment leur sympathie envers les Républicains, n'ont pas hésité à montrer leur désaccord sur cette question arguant les avantages économiques de la poursuite de l'immigration. Peut-on toutefois dire que tous les milieux d'affaires ont soutenu cette thèse ? Il est intéressant d'étudier à cet égard l'attitude de la Silicon Valley qui emploie un grand nombre de travailleurs immigrés. Il y eut certes des compagnies qui ont soutenu une politique restrictive, voire même nativiste. Il y eut même des compagnies qui ont participé au financement de la Proposition 187, mais en général, la Silicon Valley est restée sur une position libérale. Il convient de remarquer que quelques années après l'adoption de la Proposition 187 et d'une nouvelle loi fédérale plutôt restrictive sur l'immigration en 1996, c'est à l'initiative des hommes d'affaires de la Silicon Valley que le gouvernement a adopté une loi autorisant l'augmentation du nombre de visas attribués à des étrangers hautement qualifiés travaillant dans cette région (high tech visas). Comme on peut le constater, leur politique libérale concernait plutôt les travailleurs qualifiés, mais pendant la campagne de la Proposition 187, ils n'ont pas émis de critiques contre les véritables cibles de la loi, c'est à dire les Mexicains à revenu faible ou moyen.

Aucun de ces arguments n'a porté sur l'impact de la loi sur la société californienne en général et sur le type de société dont les contours se dessinaient à travers elle. Ils ont défendu des thèses soit universalistes (droits de l'homme, droits civiques, droit de l'immigration), soit communautaristes (la défense de la communauté hispanique), mais ne sont pas parvenu à structurer un discours portant sur les véritables enjeux de la Proposition 187 et de ses impacts sur la Californie. Car au fond, en construisant des ennemis, en forgeant des trames narratives singulières, en instaurant un système d'exclusion, on ne faisait que se définir soi-même. Mais ceci n'a pas donné lieu à une réflexion profonde sur cette question.

De même, ces discours ne sont pas parvenus à organiser une véritable opposition à la loi. De nombreux facteurs peuvent expliquer cet échec : la diversité des acteurs et le manque de communication entre eux, leur mobilisation tardive, le peu de fonds mis à leur disposition malgré le soutien des milieux d'affaires, la division au sein des organisations de défense des immigrés et l'absence d'action au niveau local comme l'ont fait les défenseurs de la loi. Il faut bien remarquer que les discours de résistance n'ont pas provoqué une grande participation des communautés hispaniques aux élections de 1994, car un grand nombre de résidants ne possédait pas la nationalité américaine. Parmi ceux qui l'avaient, seulement 8 % ont participé au vote.

La loi a également engendré des divisions au sein des immigrés et des communautés. Certains d'entre eux ont épousé les thèses des Républicains et criminalisé les clandestins et ceux qui vivent des bénéfices du Welfare. Ainsi, 57% d'Asiatiques, 56% d'Africains-Américains et 37% d'Hispaniques ont voté en faveur de la loi.

Les retournements de situation ne se sont produits que quelques années plus tard. Sur le plan civique, la loi a eu un impact mobilisateur auprès des résidants hispaniques qui ne s'étaient pas fait naturaliser et qui ne s'étaient pas impliqués dans la politique locale. Comme on a pu le constater avec les élections de 1998, il y a eu une forte augmentation du nombre d'Hispaniques naturalisés ainsi que de leur inscription sur les listes électorales. Les élections se sont soldées par la nomination du Démocrate Gray Davis au poste de gouverneur, et pour la première fois, d'un latino-américain, Cruz Bustamante (D) au poste de vice-gouverneur.

Après un moment d'hésitation, le gouverneur Davis a décidé de ne pas appliquer la Proposition 187. Ce qui a provoqué une forte réaction de la part des défenseurs de la loi qui au niveau local n'ont plus d'arguments juridiques suffisants pour la faire appliquer. Paradoxalement c'est au niveau fédéral que les orientations fixées par elle, et les dispositifs proposés ont été repris.