La Commission des recours des réfugiés

À tout moment de la procédure, le président de la Commission ou la section à laquelle une affaire est attribuée peuvent renvoyer le jugement du recours à une formation spéciale, dite " sections réunies " comprenant la section saisie du recours et deux autres, soit neuf personnes. Présidée par le président de la Commission, elle est chargée de juger les affaires qui posent des questions de principe et permettent de fixer la jurisprudence de la Commission.

L'enregistrement des dossiers

Le recours doit être adressé à la Commission des recours par lettre recommandée avec accusé de réception, il doit être motivé et impérativement rédigé en français. Les pièces jointes rédigées en langue étrangère doivent être accompagnées d'une traduction officielle en français. Informé du recours, l'O.F.P.R.A. envoie généralement tout le dossier à la Commission. Il est prévu que l'O.F.P.R.A. puisse présenter des observations lorsque le demandeur invoque des éléments nouveaux mais cette procédure semble ne plus jamais être appliquée. Le recours est inscrit à une audience de la Commission.

L'audience, déterminante

Les membres de la Commission des recours

Dans la salle d'audience, les demandeurs d'asile se trouvent face aux trois juges, au secrétaire et au rapporteur. Le Président annonce l'ouverture de la séance, en général sans procéder à la présentation de la Commission, puis le secrétaire appelle les affaires.

Le président siège entre les deux assesseurs et mène les débats : son rôle est déterminant. Le comportement et la personnalité des présidents peut influer sur le sort des requérants : certains sont très respectueux et prennent le temps de fournir des explications, ils affichent une solide volonté de comprendre la situation qui leur est exposée, alors que d'autres sont expéditifs, irrespectueux et donnent l'impression que la décision a déjà été prise.

Les assesseurs représentent l'un le H.C.R., la plupart du temps il s'agit d'un universitaire (sa présence constitue l'une des originalités du système français), l'autre une administration membre du Conseil de l'O.F.P.R.A., généralement une personne issue des ministères qui siègent au sein de ce Conseil (Affaires sociales, Intérieur, Affaires étrangères et Justice).

Déroulement de l'audience

Des demandeurs de toutes nationalités se succèdent, environ une quinzaine (sur les vingt qui ont été convoqués) par séance d'une demi-journée. Il arrive que les membres de la famille, les amis, le conjoint ou le concubin soient interrogés pour éclairer, confirmer ou compléter les déclarations. Le renvoi de l'audience peut être demandé par le requérant ou son avocat, plus rarement par la Commission, pour des raisons diverses (documents non encore traduits, absence du requérant pour cause de force majeure, de l'avocat, de l'interprète...). Le renvoi est accordé de plus en plus exceptionnellement, essentiellement pour des raisons médicales. À la fin de l'audience, les dossiers des personnes qui ne se sont pas présentées sont examinés. Celles-ci n'ont quasiment aucune chance de se voir reconnaître le statut, la Commission n'annulant en général pas une décision de rejet de l'O.F.P.R.A. sans avoir auditionné le requérant. Diverses difficultés peuvent expliquer l'absence du requérant mais la Commission statue sans vérifier le retour de certaines convocations. La Commission fournit normalement un interprète, pour chaque requérant, dans une langue qu'il a déclaré parler en remplissant le formulaire O.F.P.R.A.

Une courte présentation par le rapporteur

Un rapporteur est affecté à chaque section. Il instruit les dossiers et rédige un rapport conclu par une proposition de décision motivée (rejet du recours, renvoi ou annulation de la décision de l'O.F.P.R.A. et reconnaissance de la qualité de réfugié). Il fait une courte présentation de chaque dossier, rarement plus de 5 minutes ! C'est à cet instant que les membres de la Commission en prennent connaissance ! La Commission n'est certes pas tenue par les conclusions du rapporteur mais le rôle de ce dernier est bien sûr déterminant selon, notamment, qu'il ait fait ou non un exposé des faits clair et détaillé.

La présentation de la situation du requérant retrace les éléments principaux du dossier : origine et âge, date d'entrée sur le territoire français (régulière ou non), profession dans le pays d'origine, motifs du départ, durée et circonstances de l'éventuelle détention, de la libération ou de l'évasion, déroulement de la procédure, inventaire des pièces et documents étayant le dossier.

Une phase orale souvent rapide

L'intervention des juges de la Commission des recours est variable, en fonction de leur personnalité ou de leur intérêt. Certains ne prennent aucune note sur les divers dossiers examinés alors que, lors des délibérés, ils devront les repasser tous en revue et décider du sort de ces personnes. Les questions posées après l'exposé du rapporteur ne permettent pas d'aboutir à une étude complète et approfondie de la situation des requérants. Selon les affaires, le nombre et le contenu des questions varient : elles peuvent porter sur les motifs du départ, les raisons de se sentir menacés, les formes des éventuelles persécutions, les circonstances d'une arrestation et d'une détention, et également sur la situation familiale. Environ un demandeur d'asile sur quatre seulement est accompagné d'un avocat. Bien sûr, les prestations des avocats sont variables selon qu'ils sont ou non familiarisés avec la procédure devant la Commission.

Les " sections réunies " déterminantes

Leur importance est déterminante car elles sont censées prendre des décisions s'appliquant ensuite à de nombreuses situations semblables. Le requérant ou l'avocat, s'il y en a un, ne sont pas systématiquement informés de la question de jurisprudence traitée et ne peuvent s'y préparer. Généralement, les dossiers sont longuement et minutieusement examinés, de nombreuses questions sont posées. L'importance des décisions prises peut attirer davantage de public, parfois même des journalistes comme dans diverses affaires concernant des Algériens en 1995. Tout requérant dont le dossier est transmis aux " sections réunies " devrait bénéficier d'un avocat désigné au titre de l'aide juridictionnelle (sauf plafond de ressources).

Par ailleurs, certains dénoncent le fait que l'initiative d'une telle saisine appartienne également au président de la Commission des recours car son intervention pourrait être considérée comme le désaveu de la formation de jugement. Seule la formation de jugement devrait pouvoir, avant de se prononcer, décider que le sujet doit être étudié par une formation plus large si elle estime qu'il pose un problème délicat méritant une attention particulière.

Le délibéré

Après l'audience, la Commission délibère à huis clos mais en présence du rapporteur. La Commission peut, soit annuler la décision de l'O.F.P.R.A., qui est alors tenu de délivrer au requérant un certificat de réfugié, soit rejeter le recours, l'étranger se voyant alors remettre une invitation à quitter le territoire par la préfecture, soit mettre l'affaire en délibéré prolongé. Elle n'annule environ que 5% des décisions de l'O.F.P.R.A., 4,3% en 1995. Environ trois semaines après les délibérations, les décisions sont adressées aux intéressés et affichées dans la salle d'attente sous forme d'un tableau mentionnant les identités et les nationalités.

L'aide juridictionnelle, exceptionnelle et faible

Lors des audiences devant la Commission des recours, la présence d'un avocat paraît importante. Le juge se prononce selon son intime conviction, tout dépend de la crédibilité, de la cohérence et de la sincérité du récit du demandeur. La présence d'un défenseur à ses côtés permet de clarifier un récit, d'apporter des précisions sur la situation du pays d'origine et de fournir une approche différente de celle du rapporteur. Le comportement des membres de la Commission peut différer : ils poseront davantage de questions, seront plus attentifs.

La condition relative à l'insuffisance des ressources est satisfaite dans la grande majorité des cas, la plupart des requérants ne disposant que d'une maigre allocation. L'irrecevabilité manifeste tient, en général, au caractère tardif du recours exercé par le requérant auprès de la Commission des recours. Elle peut aussi être prononcée pour " absence de moyens " dans le cas où le requérant adresse son recours sans le moindre élément explicatif de ses craintes de persécution ou après un délai d'un mois. Mais aussi, en cas de réouverture, s'il n'apporte aucun élément nouveau à l'appui de sa demande. La demande d'aide peut enfin être " manifestement infondée " si, par exemple, la demande se situe hors du champ de la Convention de Genève. Cependant, cet élément est manié avec beaucoup de précaution par le B.A.J. qui, en général, considère que cette appréciation relève de la Commission des recours, en particulier pour les pays comme l'Algérie ou la Somalie.

L'exigence d'une entrée régulière est injuste, elle ne peut avoir pour effet que d'écarter de l'aide un nombre important de demandeurs. Elle méconnaît la situation réelle des demandeurs et est contraire sinon à la lettre de la Convention de Genève du moins à l'esprit de protection que celle-ci a voulu instituer.

Le montant de l'indemnité accordée, de l'ordre de 1 000 francs, ne permet pas une défense sérieuse par l'avocat désigné, laquelle nécessite un temps conséquent de préparation du dossier avec l'intéressé, d'éventuels déplacements, la recherche ou la traduction de certains documents, etc. Le droit pour chaque demandeur à être défendu et conseillé devant la Commission des recours supposerait, entre autres, un relèvement de la somme versée aux avocats.

Une Jurisprudence Restrictive

Le taux de reconnaissance du statut de réfugié à l'occasion d'une première demande se situerait aujourd'hui aux alentours de 5% à l'O.F.P.R.A. et de 5% à la Commission des recours. Les autres statuts accordés le sont en application du principe de l'unité de famille à un conjoint de réfugié (sous certaines conditions) ou à un enfant de réfugié parvenant à sa majorité. Le taux communiqué par l'O.F.P.R.A. recouvre l'ensemble de ces décisions qu'elles soient rendues par l'O.F.P.R.A. ou la Commission des recours : 27% en 1993, 23% en 1994, 16% en 1995 et 20% en 1996. En 1996, 4 615 demandeurs ont été reconnus réfugiés. Selon son rapport d'activité 1996, " l'office gère un stock d'environ 150 000 réfugiés statutaires (enfants mineurs compris. ".

L'O.F.P.R.A. et la Commission des recours appliquent et interprètent la définition de la Convention de Genève sous le contrôle du Conseil d'État. Les critères plus restrictifs ont une influence sur la baisse du taux de reconnaissance des demandes, notamment par le biais de la théorie des auteurs de persécutions et du principe de l'unité de famille.

Les auteurs de persécutions

Pourtant, le H.C.R. considère que " la persécution peut émaner d'entités pour lesquelles aucun lien avec l'État ne peut être établi et que l'État est incapable de contrôler. La question essentielle pour établir la justification d'une protection internationale est l'absence de protection nationale, que cette déficience puisse ou non être attribuée à une intention délibérée de nuire de la part de l'État. La persécution qui n'implique pas la complicité de l'État n'en reste pas moins une persécution. Dans ces cas, la protection internationale est la seule option possible ". Dans le cas contraire, le H.C.R. conclut que "l'esprit et le but de la Convention de 1951 ne seraient pas respectés ".

L'unité de famille

L'exigence de preuves ou le bénéfice du doute ?

Dans son Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié, le H.C.R. a recommandé que les procédures nationales d'examen d'une demande de statut satisfassent à des " exigences minimales " afin que la " situation particulière d'une personne qui fuit la persécution " soit prise en compte. À cet égard, le H.C.R. précise que " les exigences de la preuve ne doivent pas être interprétées trop strictement ". Il pose le principe selon lequel la charge de la preuve incombe au demandeur mais précise aussitôt que ces preuves pourront être difficiles à obtenir puisque " dans la plupart des cas une personne qui fuit la persécution arrive dans le plus grand dénuement et très souvent n'a même pas de papiers personnels ". Dans ce cas, " la tâche d'établir et d'évaluer tous les faits pertinents sera-t-elle menée conjointement par le demandeur et l'examinateur ", ce qui n'empêche pas que la preuve de certaines déclarations puisse être " impossible à administrer ". Le H.C.R. préconise alors que soit accordé au demandeur " le bénéfice du doute " sauf " si de bonnes raisons s'y opposent ". Il semble que trop souvent cette dernière recommandation soit oubliée.

Tout d'abord, les instances de détermination du statut attendent un récit cohérent à dates précises alors que bien souvent les requérants évoquent des événements traumatisants pouvant justifier une certaine hésitation. Les psychothérapeutes savent que celui qui est passé par les pires épreuves (notamment la torture) subit l'interrogatoire comme une réitération de ce qu'il a vécu. Dans le guide précité, le H.C.R. précise que " des déclarations inexactes ne constituent pas une raison pour refuser le statut de réfugié et l'examinateur a la responsabilité d'évaluer de telles déclarations à la lumière des diverses circonstances du cas ".

La question des preuves matérielles est délicate. Certes, des étrangers sont reconnus réfugiés chaque année sans disposer d'une preuve des persécutions ou des menaces de persécutions qu'ils invoquent. Pourtant, même s'il résulte de la pratique de l'O.F.P.R.A. et de la jurisprudence de la Commission des recours qu'il n'est nullement nécessaire de disposer d'une " pièce officielle émanant de son gouvernement " pour se voir reconnaître le statut, le requérant a tout intérêt à disposer de documents étayant son récit. Il est fréquent que les instances chargées de la détermination du statut de réfugié affirment que les documents présentés " ne présentent pas de garanties suffisantes d'authenticité " sans que soient jamais préciséesles raisons de ce doute. Le doute sur la nationalité ou l'identité représente aussi une réelle difficulté, les instances pouvant rejeter une demande au motif que l'intéressé " ne peut présenter aucun document à l'appui de son identité. " Ce faisant, elles ne prennent pas toujours en considération le fait que tous les pays ne produisent pas des documents administratifs en bonne et due forme. Il serait souhaitable qu'elles tiennent davantage compte des pratiques locales et, le cas échéant, se limitent à prendre acte de l'impossibilité pour le requérant de produire certains documents.

Après le rejet d'une demande d'asile

Après un rejet de leur demande d'asile les étrangers sont invités à quitter le territoire. Certains peuvent cependant demander le réexamen de leur dossier par l'O.F.P.R.A., si des éléments nouveaux existent, ou exercer un recours contre la décision de la Commission des recours devant le Conseil d'État. Ils peuvent également chercher à obtenir que la préfecture leur renouvelle leur titre de séjour.

Néanmoins, la plupart se voient notifier un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (A.P.R.F.) et se trouvent rapidement à la merci d'un renvoi vers leur pays d'origine. Ils peuvent chercher à faire annuler par le tribunal administratif la décision d'éloignement ainsi que le choix du pays vers lequel la préfecture prévoit de les reconduire (il s'agit en général du leur). Notamment, l'article 27 de l'ordonnance de 1945 prévoit qu'un étranger ne peut être renvoyé " à destination d'un pays s'il établit que sa vie ou sa liberté y sont menacées ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ".

Recours en Conseil d'État, non suspensif

Lorsque la Commission des recours a confirmé le rejet d'une demande de reconnaissance du statut de réfugié, le débouté peut attaquer cette décision devant le Conseil d'État, qui se prononce en tant que juge de cassation. D'après une jurisprudence constante en cassation, le Conseil d'État s'interdit de contrôler les constatations de fait opérées par les juges du fond ou leur appréciation de la valeur des pièces, quand celle-ci ne repose pas sur des faits matériellement inexacts ou qu'elles ne sont pas dénaturées au regard des circonstances de l'espèce.

Le Conseil d'État ne se prononce pas sur des faits qui n'ont pas été invoqués devant la Commission, ni sur des pièces et des documents qui n'ont pas été produits devant elle. Aucune pièce nouvelle, portant sur le fond de l'affaire, ne peut être produite devant le Conseil d'État, qui contrôle la régularité et le bien-fondé de la décision de la Commission en tenant compte uniquement du dossier soumis à celle-ci. Le Conseil d'État ne se prononce pas non plus sur l'appréciation par la Commission de la valeur probante des pièces et des documents du dossier, à moins qu'elle n'ait dénaturé ceux-ci en refusant de les considérer comme des preuves alors qu'ils établissaient de manière évidente la réalité des faits invoqués par le requérant.

Le Conseil d'État s'est prononcé sur 297 pourvois en cassation dirigés contre des décisions de la Commission des recours en 1995 et 400 en 1996. La Commission d'admission a écarté la majorité de ces pourvois comme irrecevables. Sur 39 décisions au fond en 1995 et 35 en 1996, le Conseil d'État a prononcé, respectivement, 20 et 10 annulations. Cependant, ce recours n'est pas suspensif et la préfecture peut procéder à l'éloignement de l'étranger même s'il l'a déposé. En outre, les délais sont longs, généralement trois années, et l'obligation d'être représenté par un avocat aux Conseils est onéreuse.

Les réexamens

L'accès à la procédure de réexamen a été modifié par le décret du 14 mars 1997, le " débouté " étant depuis lors contraint de passer par la préfecture. Désormais en effet, " lorsque, à la suite d'une décision de rejet définitive d'une précédente demande, l'intéressé entend soumettre à l'Office des éléments nouveaux, cette nouvelle demande doit être précédée d'une nouvelle demande d'admission au séjour ". Avant le décret du 14 mars 1997, un " débouté " pouvait s'adresser directement à l'O.F.P.R.A. pour demander le réexamen de son dossier. Si l'Office estimait la demande fondée, il pouvait lui adresser une convocation qui donnait droit au renouvellement de l'A.P.S.

Les régularisations exceptionnelles

Aucune statistique n'est connue pour cette procédure exceptionnelle mais il est clair qu'il est très difficile pour un débouté d'obtenir cette régularisation. Les préfectures font en général remarquer qu'il revient à l'O.F.P.R.A. et à la Commission des recours d'apprécier le danger encouru par un étranger en cas de renvoi dans son pays. La circulaire du 24 juin 1997 du ministère de l'Intérieur pourrait permettre de résoudre certaines de ces situations. Elle prévoit en effet de " procéder, à titre exceptionnel, à un réexamen de la situation de certaines catégories d'étrangers en situation irrégulière et de leur délivrer un titre de séjour " ; parmi les catégories d'étrangers concernés figurent les " personnes n'ayant pas le statut de réfugié politique qui pourraient courir des risques vitaux en cas de retour dans leur pays d'origine ".

Il est arrivé que le ministère de l'Intérieur recommande aux préfectures de ne pas reconduire les membres d'une communauté ou d'une nationalité du fait d'une situation particulièrement critique dans le pays concerné. Le recours à ces instructions cherche sans doute à compenser des défauts de protection et les conséquences de l'interprétation restrictive de la Convention de Genève. Ces circulaires ou télégrammes ne sont généralement pas publiés et le nombre de personnes concernées est impossible à connaître.

Une circulaire du 13 février 1990 avait ainsi précisé " les conditions dans lesquelles devaient être examinées les demandes d'admission exceptionnelles au séjour présentées par des demandeurs d'asile déboutés sri-lankais d'origine tamoule ". Une circulaire du 25 septembre 1991 a mis fin à l'application de ces instructions. En ce qui concerne les Haïtiens, une circulaire du ministre de l'Intérieur en date du 18 décembre 1991 invitait " en raison de la situation troublée [...] à suspendre toute mise à exécution [des mesures d'éloignement] vers Haïti, mais pour les seuls demandeurs d'asile déboutés ". Le télégramme du ministère de l'Intérieur du 30 janvier 1995 a abrogé cette suspension.

Ce type d'instruction exceptionnelle se bornait à suspendre les renvois vers un pays mais ne prévoyait en général aucune remise d'un titre de séjour ni aucune allocation ni aucun droit (regroupement familial, travail...). Ainsi, la circulaire relative aux mesures d'éloignement concernant les Haïtiens donnait " la consigne de laisser la situation administrative des intéressés en l'état, sans assignation à résidence ".

Annexe :

Principaux sigles utilisés

Arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (A.P.R.F.)

Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (A.N.A.F.E.)

Autorisation provisoire de séjour (A.P.S.)

Bureau d'aide juridictionnelle (B.A.J.)

Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière d'asile (C.I.R.E.A.)

Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière de franchissement des frontières et d'immigration (C.I.R.E.F.I.)

Comité des représentants permanents (COREPER)

Commission de Sauvegarde du Droit d'Asile (C.S.D.A.)

Commission nationale consultative des droits de l'homme (C.N.C.D.H.)

Conférence intergouvernementale (C.I.G.)

Conseil d'État (C.E.)

Direction centrale du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (DICCILEC)

Direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur (D.L.P.A.J.)

Division asile à la frontière (D.A.F.)

Groupe ad hoc immigration (G.A.H.I.)

Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (H.C.R.)

Justice et affaires intérieures (J.A.I.)

Office des migrations internationales (O.M.I.)

Office français de protection des réfugiés et apatrides (O.F.P.R.A.)

Politique étrangère et de sécurité commune (P.E.S.C.)

Service social d'aide aux émigrants (S.S.A.E.)

Système d'Information Schengen (S.I.S.)

Traité sur l'Union européenne (T.U.E.)

Tribunal de grande instance (T.G.I.)

Visa de transit aéroportuaire (V.T.A.)