DROIT D'ASILE EN FRANCE

Introduction

Depuis plus d'une dizaine d'années, les questions relatives à l'asile sont de plus en plus systématiquement traitées par le biais du contrôle de l'immigration. La plupart des mesures visant à contrôler l'immigration, comme les visas, les sanctions à l'encontre des transporteurs et les accords de réadmission, constituent une menace pour des demandeurs d'asile, rarement en possession des documents requis pour l'entrée sur le territoire. En même temps, les États européens cherchent davantage à se protéger des personnes qui viennent demander asile sur notre continent qu'à se donner les moyens de les protéger. La recherche d'un pays tiers vers lequel renvoyer les demandeurs comporte le risque d'un renvoi in fine vers le pays d'origine, par des " renvois en chaîne " de pays tiers en pays tiers.

Au sein de l'Union européenne ou du groupe de Schengen, les États travaillent à la libre circulation des personnes sur le territoire commun. Ce projet implique des politiques communes en matière d'immigration, de contrôle aux frontières et de droit d'asile. L'application des mesures adoptées risque de remettre en cause l'exercice du droit d'asile. Certains pays d'Europe centrale sont déjà amenés à copier ces législations. En France, le gouvernement est allé jusqu'à réformer la Constitution pour subordonner l'exercice du droit d'asile aux accords de Schengen. Cette mesure exceptionnelle illustre les liens désormais indissociables entre les décisions arrêtées à l'échelon européen et leur transcription dans le droit interne.

Les associations européennes de défense des droits de l'Homme et du droit d'asile doivent continuer à agir pour promouvoir ensemble une harmonisation européenne respectueuse des engagements internationaux souscrits par les États et soucieuse d'offrir un refuge sûr à ceux qui fuient des menaces contre leur liberté ou leur sécurité physique. Ce texte souhaite y contribuer.

L'asile et la construction européenne

À la fin des années quatre-vingt, les États ont multiplié les forums de discussion dans le but de trouver de nouvelles formes de coopération, notamment dans le domaine de la coopération policière et la sécurité intérieure, de l'accès au territoire, de l'asile et de l'immigration. Les questions d'asile commençaient alors à être systématiquement mélangées à celles sur l'immigration. À ces réunions se retrouvaient des ministres ou des fonctionnaires des ministères concernés. Divers forums concernaient directement ou indirectement l'asile et l'immigration, comme les Groupes de Berlin ou de Vienne, les Consultations intergouvernementales ainsi que le Groupe de Trevi de lutte contre le terrorisme. C'est au niveau des groupes de concertation entre les membres de l'Union européenne ou du groupe de Schengen que les décisions les plus contraignantes ont été prises.

La Convention d'application de l'Accord de Schengen

Cadre général et rappel historique

Les contrôles aux frontières intérieures ont été supprimés par tous les États membres, à l'exception de la France qui a demandé à ses partenaires une période probatoire de trois mois, au cours desquels certains contrôles étaient effectués de manière aléatoire aux frontières terrestres tandis qu'ils étaient levés aux aéroports. Après la vague d'attentats de l'été 1995, la France a décidé de rétablir les contrôles à toutes ses frontières, faisant appel à l'article 2.2 de la Convention qui prévoit cette possibilité " pour une période limitée " et " lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exigent. " Le 26 mars 1996, la France a levé les contrôles à l'exception des frontières avec la Belgique et le Luxembourg au motif que la législation sur les stupéfiants en vigueur aux Pays-Bas ne satisfait pas à ses exigences. Les pays partenaires de la France lui ont reproché de paralyser les mécanismes Schengen et de faire un usage abusif d'une clause dérogatoire dont les conditions d'application n'avaient jamais été clairement définies. En 1996, le groupe Schengen a finalement défini ses orientations relatives au recours à cet article 2.2.

Structure interne de Schengen

Le Comité exécutif

Le Comité exécutif a été institué pour veiller à la bonne application de la Convention de Schengen dans le domaine de l'asile comme dans les autres. Il se compose d'un délégué de chacun des pays membres et des pays admis comme observateurs. La France y est représentée par son ministre délégué aux Affaires européennes. Les décisions du Comité ne sont soumises à aucun contrôle parlementaire à l'exception de deux États, les Pays-Bas et l'Italie, dont les parlements ont obtenu, au moment de la ratification, de pouvoir examiner les projets de décisions avant leur adoption définitive.

En l'absence de tout organe juridictionnel habilité à interpréter la Convention de Schengen et de toute instance d'arbitrage, c'est le Comité exécutif qui tente de dégager une doctrine en observant la règle du consensus et en recherchant des solutions aux difficultés rencontrées. Cette formule est fort peu satisfaisante, aux dires même du Comité, qui estime que les travaux menés par des groupes d'experts en son sein ne compensent que très imparfaitement l'absence d'une juridiction chargée d'interpréter les dispositions de la Convention. Ce problème avait été soulevé à de nombreuses reprises lors des débats qui avaient précédé la mise en œuvre de la Convention.

Le Système d'Information Schengen (S.I.S.)

À elles seules, l'Allemagne et la France occupent la quasi-totalité de l'espace du S.I.S. : selon les statistiques du Groupe Schengen de mars 1996, sur 508 000 données relatives aux étrangers signalés aux fins de non-admission (article 96), 416 000 avaient été inscrites par l'Allemagne et 74 000 par la France. Le Groupe Schengen étudie actuellement les possibilités d'étendre la capacité du système.

Dispositions relatives à une politique commune d'accès au territoire

Politique commune de visas

Les nationalités soumises à l'obligation du visa uniforme sont recensées en une liste commune aux États Schengen de 133 pays. Pratiquement tous les pays dont les demandeurs d'asile sont originaires y figurent. L'exigence de visa, qui constitue déjà en elle-même une barrière souvent difficilement franchissable, associée aux mécanismes Schengen, est d'une efficacité redoutable : selon le rapport annuel du Groupe Schengen couvrant la période du 26 mars 1995 au 25 mars 1996, " les données fournies permettent de conclure que l'on assiste à une diminution, prévue, du nombre de demandes de visa depuis la mise en application de la Convention. En moyenne, ce nombre diminue de 17% ".

Sanctions à l'encontre des transporteurs

L'article 26 de la Convention de Schengen fait obligation aux États d'instaurer des sanctions à l'encontre des transporteurs qui acheminent par voie aérienne, maritime ou terrestre des passagers dépourvus de documents requis pour l'entrée sur le territoire commun. Les passagers non européens risquent d'être victimes de discriminations lors du contrôle des passeports car ils peuvent être considérés a priori comme des suspects. Ceux qui n'ont pas été autorisés à embarquer ne disposent d'aucun recours légal ou effectif. Or ces personnes peuvent être des réfugiés qui soit n'ont pu se procurer de passeports ou de visas, soit, à cause des critères stricts de visa, ont été contraints de se procurer de faux documents de voyage.

Le personnel des compagnies de transport est devenu, dans la pratique, auxiliaire de police alors qu'il n'a pas la compétence requise : la confidentialité du contrôle n'est pas garantie, la maîtrise par l'agent de la langue du demandeur n'est pas assurée, aucune formation attentive n'est souvent envisagée ou alors il s'agira d'une formation destinée à détecter le passager susceptible d'entraîner une amende. Aussi, le " contrôleur " préfère refuser l'embarquement des passagers qui sont ou qu'il présume être en situation irrégulière de peur que la compagnie soit frappée d'une sanction. En outre, l'utilisation de sociétés de sécurité chargées par les compagnies de transport de ces contrôles semblent se généraliser. Cette " sous-traitance " à des sociétés privées uniquement destinées à cette tâche paraît totalement incompatible avec un examen individuel attentif des risques que pourrait entraîner un refus d'embarquer.

La responsabilité des transporteurs et la protection des réfugiés

Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (H.C.R.) a jugé que " les États ne respectent pas leurs obligations internationales envers les réfugiés lorsque les mesures telle l'imposition de sanctions aux transporteurs empêchent les réfugiés d'accéder aux procédures d'asile ".

L'exigence de visa et l'instauration des sanctions à l'encontre des transporteurs assimilent dans un même contexte migratoire les réfugiés et les autres étrangers. En ne procédant pas à une distinction claire entre ces deux catégories, la politique des visas entrave l'accès de demandeurs d'asile à la procédure de détermination du statut de réfugié. L'obligation de visa et des critères très stricts de délivrance de ce document poussent à l'irrégularité des personnes fuyant la persécution. Ces mesures empêchent certains réfugiés de fuir le pays où ils sont menacés ou persécutés et violent indirectement l'article 33 de la Convention de Genève sur le statut des réfugiés (principe du non-refoulement) en obligeant les transporteurs à leur refuser l'embarquement.

L'obligation de visa d'entrée ainsi que la loi infligeant des sanctions à l'encontre des transporteurs ont fait l'objet de critiques dans une recommandation (n° 1163) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe de 1991 relative à l'arrivée de demandeurs d'asile dans les aéroports européens, qui estime que : " les conditions d'octroi du visa étant devenues plus strictes, les demandeurs d'asile ont de plus en plus souvent de faux documents de voyage, car il est difficile à un véritable demandeur d'asile fuyant la persécution d'obtenir ces documents légalement ". Elle souligne ensuite que les lois qui visent à infliger " [...] aux compagnies aériennes des sanctions [...] portent atteinte aux principes fondamentaux de protection des réfugiés et au droit des réfugiés de demander l'asile, tout en mettant les transporteurs lourdement à contribution sur les plans juridique, administratif et financier, et en déchargeant les services de l'immigration de leurs responsabilités ".

Dispositions relatives à l'asile

Un seul État responsable de l'examen d'une demande d'asile

La Convention de Schengen définit la demande d'asile comme une demande présentée par un étranger " en vue d'obtenir sa reconnaissance en qualité de réfugié conformément à la Convention de Genève ".

L'espace Schengen constituant un territoire commun entre les États membres, la Convention énonce le principe de la responsabilité d'un seul de ces États pour l'examen d'une demande d'asile, celui qui aura pris la plus grande part de responsabilité dans son entrée sur ce territoire. Néanmoins, l'article 29.2 prévoit que l'obligation de traiter une demande " n'entraîne pas celle d'autoriser dans tous les cas le demandeur à pénétrer ou à séjourner sur son territoire " et que " Toute partie contractante conserve le droit de refouler ou d'éloigner [...] un demandeur vers un pays tiers ". Cette disposition est inquiétante et ouvre la porte aux pires abus.

Les conséquences pour les demandeurs d'asile

La conséquence essentielle pour les demandeurs d'asile est l'impossibilité de choisir leur pays d'accueil. Seul le critère objectif du pays qui a délivré le visa ou par lequel il pénètre dans l'espace commun est retenu. Les dispositions dérogatoires " à titre humanitaire " sont rarement appliquées et la mise en œuvre mécanique des dispositions conduit à des situations absurdes : des familles éparpillées, soit que leurs membres produisent des documents délivrés par différents pays Schengen, soit qu'ils ont suivi des itinéraires différents ; des demandeurs renvoyés vers un pays dont ils ne parlent pas la langue ou avec lequel ils n'ont aucun lien familial, culturel ou affectif. Il est impératif que les États mettent fin à ces situations en faisant du respect de la vie de famille un critère contraignant dans la détermination du pays responsable.

< !--SPIP--> A l'usage, il s'avèreextrêmement difficile de reconstituer l'itinéraire d'un demandeur d'asile lorsqu'aucun document ne l'atteste. La France a tendance à soupçonner a priori le passage par un pays tiers et fait appel à la liste B (cf. ci-dessus) de manière beaucoup plus systématique que ses partenaires, qui s'en tiennent à des critères plus stricts et ne transmettent ou n'acceptent des demandes de reprise en charge que lorsque des éléments suffisamment probants étayent la requête. Tous les pays ont légiféré sur la mise en œuvre de Schengen mais selon des schémas très différents. La France a cadré de très près l'application du dispositif en instaurant une procédure spécifique où les instances de la procédure de détermination n'interviennent pas, tandis que d'autres pays, comme l'Allemagne et les Pays-Bas, ont conservé la procédure normale, en créant une structure spéciale chargée du traitement des dossiers Schengen au sein de l'instance de détermination. L'Espagne a mis en place une procédure proche du système français, alors que le Portugal, en l'absence de réglementation spécifique, applique une procédure complexe et mal comprise des différentes administrations.

L'harmonisation au niveau de la Communauté européenne

Le fonctionnement du Groupe ad hoc immigration

La signature, en février 1986, de l'Acte unique européen par les pays membres de la Communauté économique européenne a confirmé la volonté des États de créer un espace de libre circulation des biens et des personnes en Europe, ce qui impliquait la suppression des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté. Les États ont immédiatement pris conscience des conséquences de cette décision sur l'entrée et le séjour des ressortissants non communautaires et de la nécessité de rapprocher leur politique d'immigration.

Le Groupe ad hoc immigration (G.A.H.I.), créé en 1986, fut un forum de coopération intergouvernementale agissant en dehors du système communautaire. Il était composé des ministres des États membres (douze à l'époque) compétents en matière d'asile et d'immigration, les ministres de l'Intérieur ou de la Justice. Dans le contexte communautaire, le terme " intergouvernemental " désigne des structures de concertation qui ne sont pas intégrées aux mécanismes communautaires mais qui regroupent des représentants des États membres.

Dans la pratique, le G.A.H.I. a œuvré dans le plus grand secret, ses travaux n'étant soumis à aucun des mécanismes de contrôle parlementaire ou judiciaire prévus par le Traité de Rome. Pourtant, ses décisions et résolutions, bien qu'issues d'un processus de concertation sans aucune transparence ni contrôle démocratique, gagnaient une certaine légitimité communautaire par leur adoption formelle par le Conseil européen, instance politique suprême de l'Union. En outre, les États étaient vivement encouragés à mettre rapidement en œuvre les mesures préconisées, les textes contenant généralement une échéance d'application. S'ils ne sont pas contraignants juridiquement, les textes adoptés par le G.A.H.I. le sont donc politiquement. Ce double système, entaché d'un lourd déficit démocratique, a longtemps été dénoncé par les associations mais aussi par les institutions européennes qui y voyaient un mépris affiché de leur rôle institutionnel et une perversion de l'esprit du Traité de Rome. Les mécanismes mis en place par le Traité de Maastricht n'ont que très imparfaitement comblé ce déficit.

Le traité de Maastricht et l'Union européenne

Cinq ans après l'Acte unique européen, le Traité sur l'Union européenne (T.U.E.), dit aussi Traité de Maastricht, adopté par les chefs d'États et de gouvernement au sommet européen de Maastricht en décembre 1991 et entré en vigueur le 1er novembre 1993, prévoit la suppression complète des contrôles aux frontières intérieures et la libre circulation des biens et des personnes dans l'espace communautaire. Ces mesures s'accompagnent d'une coopération policière, judiciaire et douanière renforcée et impliquent, à terme, des politiques communes en matière d'accès au territoire, d'immigration, de traitement des demandes d'asile et de contrôle aux frontières extérieures. Il y a donc continuité absolue entre les travaux du Groupe ad hoc immigration et l'action menée dans le cadre du T.U.E.

Le Traité de Maastricht regroupe trois grands domaines de coopération, couramment désignés sous le terme de " piliers ". Le premier pilier définit le rôle des institutions communautaires dont il reprend les compétences traditionnelles (union économique et monétaire, cohésion économique et sociale, citoyenneté de l'Union) mais qu'il élargit à la politique des visas, innovation importante qui entrouvre une petite brèche dans la souveraineté nationale des États en matière d'accès au territoire. Ce pilier central, désigné comme " Traité instituant la Communauté européenne ", est flanqué du deuxième pilier intitulé " Politique étrangère et de sécurité commune " (P.E.S.C.) et du troisième pilier couvrant les domaines " Justice et affaires intérieures " (J.A.I.). C'est dans le cadre du troisième pilier que sont traitées les questions liées à l'asile et à l'immigration, ainsi que la coopération policière, judiciaire et douanière.

Ces piliers constituent à eux trois l'Union européenne, mais seul le premier relève du droit communautaire. Les piliers II et III ne sont pas intégrés au système communautaire et les actions et décisions prises dans leur cadre sont donc toujours les fruits de la coopération intergouvernementale. Cependant, toutes les questions d'harmonisation européenne sont désormais regroupées dans un seul cadre juridique. C'est le mérite de Maastricht que d'avoir conféré à la coopération intergouvernementale un caractère plus institutionnel et plus unitaire. Tous les forums de coopération créés dans les années quatre-vingt pour traiter des questions ne relevant pas du droit communautaire ont été remplacés au sein du troisième pilier par trois Comités directeurs, le Comité I traitant des questions d'asile et d'immigration. Ces comités sont réunis au sein d'un Comité de coordination prévu par l'article K.4 du Traité. Les diplomates du Comité des représentants permanents (COREPER) interviennent également dans les discussions pour assister le Conseil. De manière générale, le troisième pilier définit les politiques d'asile et d'immigration comme des " questions d'intérêt commun " et renforce les rôles de la Commission et du Parlement européens. Avec le Traité sur l'Union, les travaux d'harmonisation ont gagné en transparence, même si l'on est encore très loin d'un véritable processus de consultation et de contrôle démocratique.

Le troisième pilier comprend également deux organes permanents : le Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière d'asile (C.I.R.E.A.) et le Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière de franchissement des frontières et d'immigration (C.I.R.E.F.I.) en cours d'élaboration. Le C.I.R.E.A. est un lieu d'information et de concertation entre les Quinze. Il a pour objectif, notamment, de parvenir à une évaluation commune de la situation dans les pays d'origine des demandeurs d'asile. Il communique aux États européens des rapports confidentiels, produits principalement à partir d'informations d'ambassades, mais aussi à la suite de missions conjointes ou effectuées par un seul État membre dans les pays d'origine des demandeurs d'asile ou dans les pays tiers d'accueil20. Ces rapports sont ensuite utilisés par les organismes chargés de la détermination de la qualité de réfugié. Le C.I.R.E.A. compile et compare également les données concernant d'une part la reconnaissance au statut des demandeurs de ces pays, d'autre part les accords prévus avec les pays d'origine pour leurs renvois. Seuls les représentants de l'État ont accès aux données stockées par le C.I.R.E.A. Le secret qui entoure ses activités et son fonctionnement n'est pas fait pour rassurer les associations et les avocats, qui y voient la volonté des États d'utiliser ces informations confidentielles, et par conséquent invérifiables et non contestables, pour rapprocher leur politique d'asile.

Cette nouvelle construction européenne issue de Maastricht est peut-être un premier pas vers une architecture plus ouverte, où les questions relatives à l'asile et à l'immigration trouveraient leur place dans le système communautaire avec tous les garde-fous juridictionnels et parlementaires qu'il comporte. Leur " communautarisation ", rendue techniquement et juridiquement possible par l'effet combiné des articles 100 c et K 9 du Traité, dépend désormais de la seule volonté politique des États qui, pour certains, s'y opposent encore farouchement. Elle est encouragée depuis plusieurs années par bon nombre d'organisations non gouvernementales, ainsi que par la Commission et le Parlement européens, qui y voient le seul moyen de faire fonctionner efficacement les mécanismes du troisième pilier et de garantir un minimum de contrôle démocratique. Il ne s'agit pas de parer les institutions communautaires de toutes les vertus en matière de droits de l'homme, non plus que de penser que la " communautarisation " des questions relatives à l'asile garantira à coup sûr un accueil plus généreux et une meilleure protection des réfugiés en Europe. Tout au plus, peut-on espérer que la Commission et le Parlement européens pourront enfin jouer leur rôle et que cette solution est préférable à de mystérieuses négociations à huis clos. En revanche, certains observateurs craignent que cette communautarisation n'ait finalement pour effet de rendre contraignants des textes restrictifs, notamment ceux déjà adoptés par les instances intergouvernementales.

Les résultats des travaux d'harmonisation européenne

Le processus d'harmonisation européenne s'est déroulé en deux phases bien distinctes : jusqu'en 1993, les États, conscients de la diversité des procédures et des systèmes juridiques européens, ont d'abord tenté de rapprocher leurs politiques et leurs pratiques en matière d'accès au territoire. Ce choix reposait aussi sur la conviction qu'il était prioritaire de prendre des mesures compensatoires à la liberté de circulation. L'Europe communautaire, se voulant un espace sans frontières intérieures, est assimilable à un territoire commun, ce qui implique des règles communes d'accès à ce territoire et à la procédure de détermination de la qualité de réfugié.

Cette première phase achevée, les États européens travaillent, depuis 1994, à l'harmonisation des procédures et des critères de détermination de la qualité de réfugié. En mars 1995, les Quinze ont adopté une résolution sur " les garanties minimales que doivent présenter les procédures en matière d'asile ". En mars 1996, ils s'entendaient sur une position commune relative à " l'application harmonisée de la définition du terme réfugié au sens de l'article 1er de la Convention de Genève ". Ces derniers textes sont révélateurs de l'esprit qui préside actuellement aux travaux d'harmonisation, qui consiste bien plus à préserver les pratiques nationales qu'à adopter des normes communes de protection. L'échec, en 1996, des négociations sur le projet d'une position commune (devenu dans une version ultérieure " recommandation ") sur les conditions minimales de l'accueil des demandeurs d'asile illustre les difficultés des États à s'entendre sur des textes susceptibles d'élever le niveau de protection des demandeurs d'asile et des réfugiés.

Le Traité d'Amsterdam

Un des enjeux de ce Sommet fut la discussion sur une proposition de l'Espagne visant à exclure ou à limiter le droit d'un ressortissant d'un pays de l'Union européenne de demander asile à un autre pays de l'Union. Ces demandes sont certes très peu nombreuses mais cette limitation est inquiétante car elle porte atteinte au respect de la Convention de Genève en introduisant une réserve géographique et la notion de pays sûr d'origine. Elle modifie par ailleurs, au niveau régional, une convention internationale, ce qui enfreint le droit international général. En outre, personne ne peut prévoir ce qui peut arriver dans les États de l'Union européenne d'aujourd'hui ou a fortiori demain dans une Union élargie. Enfin, cette disposition pourrait créer un dangereux précédent, d'autres États dans d'autres régions du monde pouvant s'en inspirer. Le H.C.R. et les associations ne s'y sont pas trompés, ils ont lutté contre ce projet avant le Sommet puis ont dénoncé son adoption.

Le Sommet a en effet adopté un protocole qui précise que " toute demande d'asile présentée par un ressortissant d'un État membre ne peut être prise en considération [...] par un autre État membre que dans les cas suivants ", notamment " si l'État membre prend des mesures dérogeant à ses obligations au titre de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme " ou " si le Conseil a constaté [...] l'existence d'une violation grave et persistante par cet État ". Une déclaration est jointe : " Le présent protocole ne préjuge pas le droit de chaque État membre de prendre les mesures d'organisation qu'il juge nécessaires pour remplir ses obligations au titre de la convention de Genève ". Le protocole et la déclaration semblent contradictoires. La Belgique, quant à elle, a ajouté une déclaration selon laquelle " elle effectuera un examen individuel de toute demande d'asile présentée par un ressortissant d'un autre État membre ".

Conséquences en France des travaux d'harmonisation

Les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France sont régies par l'ordonnance du 2 novembre 1945. Ce texte a fait l'objet de plus de quarante modifications depuis 1945 en fonction des évolutions économiques et politiques. La dernière révision en date, la loi dite " Debré " du 24 avril 1997, a été adoptée à l'issue des nombreux rebondissements qui ont suivi les travaux menés au sein de l'Assemblée nationale par la Commission d'enquête sur l'immigration clandestine et le séjour irrégulier d'étrangers en France et la publication de ses recommandations en avril 1996. Finalement, la loi du 24 avril 1997 ne contiendra aucune disposition importante concernant le droit d'asile.

Une loi sur les sanctions

L'article 26 de la Convention de Schengen recommande aux États membres d'instaurer des sanctions à l'encontre des transporteurs qui achemineraient un passager démuni des documents de voyage ou du visa requis. Cette mesure a été intégrée à l'article 20 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 par la loi du 26 février 1992 qui institue une amende administrative d'un montant maximum de 10 000 francs.

La révision de la Constitution française

L'exemple des dispositions de la loi sur la maîtrise de l'immigration du 24 août et du 30 décembre 1993 et la révision de la Constitution illustrent les liens entre les décisions arrêtées à l'échelon européen et leur transcription dans le droit interne français.

13 août 1993 : décision du Conseil constitutionnel ; huit articles sont censurés. Pour censurer l'article 31 bis 1, le Conseil s'est référé à l'alinéa 4 du préambule de la Constitution, selon lequel " Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ". Tout demandeur d'asile qui invoque cet alinéa 4 " doit être autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande " et doit pouvoir exercer les droits de la défense, ce qui implique la suspensivité du recours. Cette décision remettait partiellement en cause la Convention de Schengen (pourtant entérinée au moment de sa ratification en 1991), en transformant une faculté (article 29.4) en une obligation. La décision du Conseil n'étant pas compatible avec les engagements européens de la France, le gouvernement a décidé de réviser la Constitution.

25 novembre 1993 : la loi constitutionnelle " relative aux accords internationaux en matière de droit d'asile " a introduit dans la Constitution un nouvel article prévoyant une exception à la stricte application du principe relatif à l'asile. Cette exception découle de l'application d'accords conclus entre États européens " déterminant leurs compétences respectives pour l'examen des demandes d'asile qui leur sont présentées ". Le texte du nouvel article 53.1 de la Constitution stipule, néanmoins, que la France a toujours la possibilité - et non plus l'obligation - d'examiner et d'accepter une demande d'asile même si cette responsabilité ne lui incombe pas en application des traités européens - ce que la Convention de Schengen prévoit également - et même si la demande a déjà été examinée par un autre État.

30 décembre 1993 : la loi du 30 décembre réintègre certaines dispositions, parfois réaménagées et, notamment, la première rédaction de l'article 31 bis 1 adoptée en juillet 1993 : non-admission au séjour et impossibilité de saisir les instances de détermination de la qualité de réfugié si les dispositions des conventions de Schengen et de Dublin sont applicables. La loi modifie également la loi du 25 juillet 1952 portant création de ces instances et déclare ces organismes incompétents pour connaître ces demandes.