• 1 Article traduit par Virginie Guiraudon.

L'européanisation ou l'émergence d'un nouveau « champ politique » : le cas de la politique d'immigration1

• 2 Simon Hix, The Political System of the European Union, London, Macmillan, 1999.

Les spécialistes de l'Union européenne ont pris conscience du besoin d'adapter et d'amender les outils traditionnels de la science politique comparée pour comprendre cette nouvelle arène politique2. Parler « d'européanisation », c'est concevoir une politique située entre les institutions de l'Etat-nation et une organisation supranationale en construction. Le concept d'européanisation remet ainsi en question l'Etat-nation à la fois comme forme prédominante d'organisation sociale et politique, et comme objet d'étude privilégié de la science politique. Il implique, quoique de façon ambiguë, l'émergence de nouvelles institutions, de nouveaux types de mobilisations sociales et politiques, et de nouvelles formes de culture au-delà des frontières nationales. Il remet en cause les notions de souveraineté nationale, de contrôle étatique sur les processus sociaux et la légitimité de l'Etat-nation en ce qui concerne l'appartenance et la participation politiques.

• 3 Christian Joppke (dir.). 1998. Challenge to the Nation-State : Immigration in Western Europe and (...)
• 4 Rogers Brubaker, Citizenship and Nationhood in France and Germany, Cambridge, MA, Harvard (...)

Le défi que pose l'analyse empirique de l'européanisation est donc lié au développement de nouveaux outils et de nouvelles approches théoriques qui permettraient l'étude de ces nouveaux « interstices » politiques nés de la transnationalisation des enjeux politiques. En général, les études sur l'Union européenne ont porté sur des secteurs hautement européanisés tels que l'union monétaire, l'agriculture, ou l'environnement. Cependant, les contours de ce nouvel espace politique européen pourraient être mieux définis en analysant un domaine récent de coopération internationale comme les politiques d'immigration et d'asile. Depuis le XIXème siècle, elles ont surtout relevé de la compétence des gouvernements nationaux3. Qu'il s'agisse du contrôle aux frontières, ou des politiques d'intégration des minorités ethniques, ces politiques publiques ont été presque invariablement élaborées par des décideurs politiques nationaux qui voulaient préserver la souveraineté et l'identité nationales. Les nombreux immigrés qui sont venus en Europe après-guerre - membres des anciennes colonies ou Gastarbeiter - étaient ainsi perçus comme relevant exclusivement de leurs pays d'accueil. Les gouvernements européens prenaient soin d'affirmer leur monopole sur le contrôle aux frontières, et l'octroi de la citoyenneté et de la nationalité4.

• 5 Pour des études détaillées de ces développements, cf. Adrian Favell (dir.), The European (...)

Le nouvel éventail de questions soulevées par l'immigration, l'asile et la citoyenneté auxquelles est confrontée l'Union européenne s'est traduit par la place croissante de l'immigration et de l'asile dans les traités officiels et les déclarations de l'Union européenne. L'immigration et l'asile ont joué un rôle prééminent dans l'accord de Schengen de 1985 ; dans une série d'accords ad hoc du dénommé « Troisième pilier » (Justice et Affaires intérieures) sur le maintien de l'ordre et la sécurité intérieure ; dans le traité d'Amsterdam de 1997, qui a « communautarisé » une grande partie de ce domaine de politique publique ; et, plus récemment, dans la déclaration de Vienne de 1998 sur la coopération en matière d'asile, et la déclaration de Tampere de 1999 qui insistait sur la nécessité de disposer d'une politique commune de contrôle migratoire et d'intégration et sur le défi que représente l'immigration dans le cadre de l'élargissement de l'Union5. Reflétant cet ordre du jour, la nouvelle Direction générale « Justice et Affaires intérieures », créée par Romano Prodi en 1999, est désormais dotée d'une unité spéciale traitant des questions d'immigration pour coordonner les initiatives auparavant dispersées de la Commission.

• 6 Sonia Mazey et Jeremy Richardson, « Agenda Setting, Lobbying and the 1996 IGC » in Geoff (...)

Cette mise sur agenda au niveau des institutions de l'Union a été accompagnée d'un nouveau type de mobilisations et de campagnes sur les questions d'immigration susceptibles d'être rattachées à ce nouvel ordre du jour, notamment pendant la Conférence intergouvernementale de 1996-7, où elles ont fait partie du débat sur d'autres revendications sur la citoyenneté tels que les droits des groupes désavantagés et marginaux6. Les nouveaux lobbies transnationaux se demandaient comment les migrants et les minorités ethniques pourraient bénéficier des nouveaux accords européens. Ces groupes pourraient-ils profiter de la libre circulation au sein de l'Union ? Si tel était le cas, les Etats-nations devaient-ils cesser d'exiger que les immigrés s'intègrent à la culture nationale dominante (devenir Français, Néerlandais, etc.) afin de devenir des citoyens à part entière ? Qu'en est-il des nombreux immigrés en Europe n'ayant pas acquis la citoyenneté de leur pays de résidence (en « Eurojargon » on parle de « ressortissants des pays tiers ») ? Est-ce que le concept englobant de « citoyenneté européenne » permettrait de résoudre ces problèmes en développant la notion de citoyenneté de l'Union européenne inscrite dans le traité de Maastricht de 1992 ?

• 7 Cf, par exemple, Riva Kastoryano (dir.), Quelle identité pour l'Europe ? Le multiculturalisme à (...)

La mobilisation de nouveaux lobbies autour des questions d'immigration opérant dans une arène « transnationale » pourrait ainsi illustrer l'émergence d'un nouveau domaine de politique publique au-delà du cadre national. En d'autres termes, nous aimerions réfléchir sur la mise en pratique d'une sociologie politique des mobilisations transnationales. Une telle « sociologie de l'international » pour emprunter l'expression de Didier Bigo est une tâche moins aisée qu'il n'y parait, étant donné que les études traditionnelles de la mobilisation politique - notamment la riche tradition théorique développée par Charles Tilly, Sidney Tarrow et d'autres qui insiste sur la notion de « structure d'opportunité politique » - sont en fait profondément ancrées dans l'analyse de mouvements contestataires opérant dans un cadre exclusivement national. En effet, leur analyse des groupes sociaux historiquement marginaux qui luttent pour leur inclusion dans la cité suppose que de telles dynamiques font partie d'un processus de construction de l'Etat-nation. Nous montrerons que cette perspective de construction de l'Etat ne permet pas de comprendre les mobilisations politiques « transnationales » au sein de l'Union européenne. En effet, c'est une erreur commune des théoriciens de la citoyenneté européenne que d'étudier les nouvelles mobilisations en ces termes7. Tout en rompant avec ces approches, nous proposons plutôt d'avoir recours aux outils d'une sociologie politique essentiellement française, qui, elle aussi, n'a été appliquée qu'à l'étude de la politique au niveau national : l'analyse de Pierre Bourdieu du « champ politique », qui vise à comprendre les relations, les conflits et les rapports de pouvoir entre acteurs et organisations politiques à l'intérieur d'un domaine d'action publique particulier qui par là même se constitue. Notre lecture « anglo-saxonne » de Bourdieu est sans aucun doute sélective. Néanmoins, nous espérons qu'en introduisant une approche française plus sociologique, rarement lue en dehors de l'Hexagone, au sein d'une analyse des politiques publiques telle qu'elle est pratiquée par les chercheurs anglo-américains, nous pourrons contribuer à surmonter l'un des obstacles au dialogue les plus frustrants de la science politique internationale contemporaine.

• 8 Neil Fligstein et Jason McNichol, « The institutional terrain of the EU » in Alec Stone Sweet, (...)

L'étude des politiques de l'Union européenne est dominée par les perspectives juridico-institutionnelles. Les analyses mettent rarement l'accent sur les individus qui font la politique européenne : les acteurs et les organisations qui participent à sa dynamique et peuplent son « terrain institutionnel » pour reprendre l'expression de Neil Fligstein et de Jason McNichol8. Il faut ainsi se demander comment les changements institutionnels dans un secteur politique particulier entraînent ou inspirent différents acteurs européens. Quelles nouvelles voies d'accès au pouvoir et quelles opportunités l'européanisation ouvre-t-elle aux acteurs et aux organisations impliqués dans les questions d'immigration ?

• 9 Cf, par exemple, Sidney Tarrow, « The Europeanisation of Conflict : Reflections from a Social (...)

Un certain nombre de chercheurs, qui s'intéressent aux mouvements sociaux et appliquent les théories néo-institutionnalistes à l'espace politique européen naissant, ont commencé à énumérer les effets de l'européanisation de l'action politique, c'est-à-dire la manière dont certains individus, groupes et organisations ont commencé à déplacer délibérément leurs stratégies et leurs formes organisationnelles de l'Etat-nation et de ses institutions vers un nouveau niveau « transnational » 9. Ce courant de recherche a été alimenté par les théories de la « structure d'opportunité politique », qui modélisent l'interaction des acteurs sociaux et des opportunités institutionnelles ou politiques que leur ouvre le contexte dans lequel ils évoluent.

• 10 Charles Tilly, « Citizenship, Identity and Social History », International Review of Social (...)
• 11 Thomas H. Marshall, Citizenship and Social Class, London, Pluto, 1950.

La grande question que ces chercheurs posent concerne l'analogie possible entre le processus actuel d'européanisation et la façon dont s'est construit l'Etat-nation. Le type d'européanisation qu'ils étudient remet en question ce qui a été l'une des pierres angulaires de leur interprétation historique de l'action politique et des mouvements sociaux dans les Etats-nations occidentaux. S'inspirant des ouvrages de Charles Tilly, les théoriciens de la structure d'opportunité politique ont souligné la façon dont les formes et les stratégies organisationnelles des mouvements politiques contestataires - tels que les syndicats, les partis minoritaires, les campagnes de protestation - se sont développées en relation étroite avec l'Etat-nation moderne et son accumulation continue de pouvoir centralisé et de légitimité (ce qu'on appelle la « souveraineté ») sur un territoire politique clairement délimité10. En effet, pour ces auteurs, ces groupes d'outsiders ont joué un rôle clé dans la construction de l'Etat-nation, puisqu'ils ont partout été systématiquement intégrés à la classe politique nationale, entraînant ainsi une démocratisation croissante de ces sociétés. La démocratisation, à la fois dans un sens analytique et normatif, selon eux suit l'incorporation et l'accès à la citoyenneté de ces groupes, version représentée par excellence dans l'oeuvre de T.H. Marshall11.

• 12 Gary Marks et Doug McAdam, « Social Movements and the Changing Structure of Political (...)
• 13 Gary, Marks, Fritz Scharpf, Philippe Schmitter et Wolgang Streeck (dirs.), Multi-level Governance (...)

L'européanisation « au-delà de l'Etat-nation » pose alors une question essentielle auxquels ces auteurs doivent répondre. Si nous observons, comme l'affirment les juristes et les politistes, l'émergence d'une nouvelle « cité » et d'une entité simili-étatique au niveau européen, deux conséquences en découlent. Premièrement, l'européanisation aura des effets significatifs sur les formes d'action et d'organisation politiques au niveau européen, en raison de la nouveauté du contexte post-national. Deuxièmement, sera brisé le lien automatique entre l'action politique ou la citoyenneté participative et l'Etat-nation comme lieu privilégié d'intervention - une croyance qui a été au coeur de la construction des démocraties libérales pendant les deux derniers siècles. Cela constitue d'ailleurs le point de départ des travaux récents de Gary Marks et Doug McAdam12. A travers l'analyse d'une série de syndicats et d'organisations contestataires en Europe, ils cherchent à démontrer qu'il y a un nouveau type de structure d'opportunité politique au niveau européen et à encourager ces organisations à se mobiliser dans des arènes supra- et infranationales et non vis à vis des institutions classiques de l'Etat-nation qui ont jusqu'à présent été la cible de leurs efforts de campagne. En outre, G. Marks et D McAdam affirment que cela crée un nouveau type de « gouvernance », un nouveau lieu de pouvoir et de légitimité dans l'Union européenne, caractérisé par le déclin de la souveraineté nationale. La politique devient alors un jeu à plusieurs niveaux de représentation des intérêts entre l'Etat-nation et les autres arènes politiques13. La Commission européenne en effet a souvent joué un rôle actif dans ce processus en permettant et en institutionnalisant la participation de certains de ces groupes au niveau européen afin d'assurer à ses politiques publiques une légitimité alternative à celle des gouvernements nationaux.

• 14 Mark Aspinwall et Justin Greenwood, Justin (dirs.), Collective Action in the European Union : (...)

G. Marks et D. McAdam concluent que ces développements rendront caduques les distinctions désormais classiques dans les ouvrages sur les mouvements sociaux entre groupe d'intérêt et mouvement social, et entre formes institutionnalisées et non-institutionnalisées de protestation. Ils constatent que différents groupes prospèrent ou non au niveau européen, en raison des différents degrés d'accès et de participation rendus possibles par les institutions européennes, et des différentes cultures nationales et des formes organisationnelles dont ils ont hérité, certaines n'étant pas propices aux mobilisations transnationales. De manière générale donc, les syndicats mobilisés au niveau européen, parce qu'ils sont si fortement définis par leur rôle de représentation nationale et leur statut institutionnel établis de longue date, et qu'ils possèdent des cultures organisationnelles distinctes dans chaque pays, ont eu peu de voix et de poids lors de l'élaboration du Marché unique et de l'Union monétaire, qui fut largement dominée par le milieu des affaires. Par contre, d'autres groupes tels que les écologistes ont bien mieux réussi à se mobiliser dans un cadre transnational et à avoir accès aux cercles de décision européens14.

• 15 Anne-Marie Burley et Walter Mattli, « Europe Before the Court : A Political Theory of Legal (...)
• 16 Sonia Mazey et Jeremy Richardson (dirs.), Lobbying in the European Community, Oxford, Oxford (...)
• 17 Liesbet Hooghe, « Subnational Mobilisation in the European Union », West European Politics, (...)

Valider ces hypothèses empiriquement est certainement essentiel pour les théoriciens de la « nouvelle gouvernance ». Cependant, au-delà des débats entre spécialistes de l'Union européenne, leur contribution soulève une question cruciale pour la sociologie politique dans son ensemble. Qu'en est-il du lien canonique entre Etat-nation, démocratie libérale, et les notions de citoyenneté, de représentation et de participation définies au sein d'un même territoire national ? L'influence croissante des règles communautaires et des juridictions de l'Union européenne, qui ont été l'un des moteurs principaux de l'intégration européenne et du déplacement de la souveraineté au niveau transnational15, semble confirmer les thèses des tenants de la « nouvelle gouvernance ». De nouveaux acteurs politiques ont vu le jour, tels que les représentants d'intérêts commerciaux devenus acteurs politiques pour défendre leurs intérêts au niveau européen16. Il faudrait aussi citer le modèle de régionalisme coopté et de développement régional que la Commission a su favoriser avec succès pour contrecarrer les centres nationaux du pouvoir politique17.

• 18 Michael Mann, The Sources of Social Power (vol 2), Cambridge, Cambridge University Press, 1997.
• 19 John Meyer, John Boli, George Thomas, et Franco Ramirez, « World Society and the Nation (...)
• 20 Audie Klotz, Norms in International Relations : The Struggle Against Apartheid, Ithaca, Cornell (...)

Les théories de la structure d'opportunité politique cherchent à juste titre à identifier qui parvient à s'impliquer, à avoir accès aux nouvelles opportunités européennes. Elles ont plus de difficultés à expliquer pourquoi les ressources politiques se déplacent du niveau national au niveau transnational : pourquoi les nouvelles opportunités politiques européennes fournissent-elles à certains acteurs la faculté de changer leur rôle et leur position sociales au niveau national ? Il s'agit ici de rendre compte de l'existence de nouvelles sources de « pouvoir social » au delà de l'Etat-nation18. Les théories des mouvements sociaux ont tendance à se référer à une idéologie favorisant l'incorporation progressive et progressiste des groupes marginaux comme étant à l'origine de l'accroissement de leur poids politique. Le changement social, en d'autres termes, est finalement actionné par la force normative des principes de justice et d'égalité, et par la primeur accordée à l'idée d'intégration. Les théories institutionnelles, quant à elles, l'expliquent par les institutions elles-mêmes en soulignant le rôle du droit international ou des droits universels comme étant à la base du changement observé. Mais pourquoi est-ce que la source du pouvoir se serait déplacée à un niveau transnational ? Certains sociologues néo-institutionnalistes analysent ces questions en termes de symboles en tentant de montrer que l'isomorphisme institutionnel et la standardisation des normes d'action, ont fait converger des normes nationales auparavant distinctes. C'est l'argument développé dans l'étude sur les normes environnementales mondiales de John Boli et George Thomas, celle sur la citoyenneté politique de Franco Ramirez, ou sur la citoyenneté et des droits de l'homme de Yasemin Soysal, David Jacobson et Suzanne Shanahan - tous ces auteurs ayant été influencés par les travaux de John Meyer19. Les spécialistes de relations internationales ont également cherché à expliquer le pouvoir des normes mondiales en se concentrant sur le rôle des idées dans des campagnes internationales pour les droits de l'homme comme celle contre l'apartheid20. Là encore, ces théories n'expliquent pas de façon satisfaisante les sources du pouvoir social sans avoir recours à une interprétation fonctionnaliste de la mondialisation (processus de convergence ou isomorphisme), ou sans tacitement présupposer le « bien intrinsèque » des droits de l'homme ou de l'écologie, pour ne citer que ces exemples, et donc sous-entendre que ces principes triompheront.

• 21 Pierre Bourdieu, « La représentation politique : éléments pour une théorie du champ (...)

Une approche s'inspirant de la théorie bourdieusienne des « champs » pourrait être utilisée pour élaborer une explication différente de celles précédemment évoquées. Plus précisément, cette théorie suggère que l'émergence d'un « champ politique » distinct puisse être à l'origine de nouvelles sources de pouvoir social. Selon P. Bourdieu, les élites luttent pour le pouvoir social en se distinguant en tant que groupe, en assurant aux initiés le monopole de pratiques, de relations et d'un « savoir-faire » culturel spécifiques requis pour réussir dans un domaine particulier d'activité. Les élites qui constituent le « champ politique » se distinguent ainsi des autres élites dominantes dans la société, telles que les élites économiques ou culturelles, en monopolisant la représentation symbolique des intérêts des autres groupes dans l'arène politique et en faisant respecter des formes politiques particulières de compétence et d'organisation21. La socialisation de nouveaux membres du groupe au même ensemble de pratiques spécifiques assure la « reproduction » du pouvoir social parmi les personnes de niveau culturel et social équivalent. L'obligation imposée au sein du champ de respecter des formes spécifiques de ce que Bourdieu appelle l'habitus établit à son tour une hiérarchie de pouvoir dans le champ, qui produit les relations fortement concurrentielles entre les acteurs et les groupes qui le composent.

• 22 Sur le capital culturel, cf. La distinction, Paris, Les éditions de minuit, 1979. Sur les (...)

En France, la hiérarchie historique des élites et du pouvoir social établie de longue date dans l'Etat-nation s'est reproduite au travers des institutions « universalistes » comme l'enseignement, l'intégration sociale et la citoyenneté. Dans une culture politique nationale telle que celle de la France, l'ordre et les hiérarchies au sein de la société sont bien établis et tenaces, les clés de la réussite faciles, claires, les formes dominantes de « capital culturel » bien identifiées. Les institutions les plus importantes et l'ordre socialsont en effet reproduites par les institutions du système d'enseignement, en particulier d'après P. Bourdieu, selon la hiérarchie des grandes écoles qui préparent et acculturent les futurs administrateurs français, les hommes politiques et autres personnages publics22. La théorie de P. Bourdieu s'est développée dans les institutions et la culture françaises et dépend en grande partie du fait qu'elle est elle-même un produit (critique) de ce système. Néanmoins, il est possible d'appliquer cette théorie à un objet comme l'émergence d'une sphère publique européenne pour appréhender de façon nouvelle ce qui se passe en Europe. L'existence d'une dimension européenne est un défi aux hiérarchies nationales établies, car, bien que ce soit principalement une ressource utilisée par et pour les élites, « l'Europe » comme idée et comme ensemble de pratiques culturelles offre néanmoins un répertoire de pratiques et de valeurs qui diffèrent sensiblement de celles qui ont été fortement intériorisées par les élites dans les cultures politiques nationales. Se mouvoir avec aisance dans un milieu européen transnational exige des compétences et un capital culturel qui ne sont pas nécessairement intégrés par ceux qui détiennent le pouvoir dans la société d'un Etat-nation donné. En d'autres termes, « devenir européen » c'est acquérir un ensemble de ressources symboliques, qui permettent à ceux qui sont marginalisés dans leur propre pays de contester l'ordre établi au niveau national, de remettre en cause les idiosyncrasies nationales.

• 23 Sur ce point, cf. Virginie Guiraudon, « Jeux d'ombre et de lumière : les politiques envers les (...)
• 24 Gary Freeman, « Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic Societies », International (...)
• 25 Adrian Favell, Philosophies of Integration, op. cit.

Cette fermeture constituait en soi une suite logique à la manière dont les questions d'immigration et d'intégration des immigrés avaient été en grande partie évacuées de la sphère publique et gérées par les élites bureaucratiques, fonctionnaires et juristes, de façon à désamorcer leur potentiel explosif auprès des publics xénophobes23. En général, un consensus a vu le jour au sein des élites des partis politiques selon lequel l'immigration ne devait pas faire partie des lignes de clivages politiques et, autant que possible, ne pas faire l'objet de débats publics. Ce monopole des élites politico-administratives dans ce domaine a été rendu possible par le peu d'intérêt suscité par l'immigration auprès des acteurs non-étatiques, en particulier les employeurs, à la différence des États-Unis, où les demandes du marché du travail relayées par les lobbies commerciaux ont été le moteur d'une politique d'immigration libérale24. En effet en Europe, les politiques d'immigration et d'intégration « progressistes », comme les lois contre la discrimination, le multiculturalisme ou les politiques de maintien de l'ordre sensible à la diversité ethnique, ont presque toujours été élaborées avec un certain paternalisme par les élites étatiques, devançant une opinion publique qu'elles estimaient « xénophobe ». Il n'existe d'exemple dans aucun état européen d'une loi adoptée par un mouvement populaire - comme dans le cas du mouvement des droits civiques américain - ou à la suite de la mobilisation de groupes marginaux ou exclus. Dans la mesure où la mobilisation de tels groupes existe, elle a toujours été circonscrite aux structures institutionnelles dans lesquelles ces groupes inscrivent leurs luttes : les minorités en France luttent pour un meilleur accès à la citoyenneté républicaine, en Grande-Bretagne, pour une meilleure législation antiraciste et ainsi de suite. Toutes ces activités sont fortement structurées par les institutions nationales déjà existantes et le réflexe initial dans chaque pays a été de vouloir reproduire ces dernières dans les mesures de coopération européenne. Malgré tous leurs différends idéologiques sur la « philosophie » à adopter en matière d'intégration des immigrés, les fonctionnaires français et britanniques de l'Intérieur ont de longue date entretenu des relations personnelles et des réseaux25.

• 26 Sur les nouvelles structures d'opportunité politique liées à la citoyenneté européenne, cf. (...)
• 27 Romano Prodi a supprimé les identités numériques des Directions générales en même temps (...)

Néanmoins, les efforts de coopération ne devaient pas évoluer dans une structure simple et intergouvernementale de coopération entre services de l'Intérieur non soumise au contrôle politique et juridique. Les fonctionnaires de l'Intérieur, les fonctionnaires des services d'immigration et les organisations immigrées nationales cooptées n'étaient pas capables de monopoliser le domaine de l'immigration au niveau européen. Cela est en partie dû au fait que d'autres personnalités politiques au sein de la Commission et du Parlement européen se sont intéressées aux questions liées au racisme, à la diversité ethnique et à l'immigration, principalement pour se construire une légitimité. Il s'agissait surtout de personnages marginaux et radicaux, comme l'europarlementaire Glyn Ford, dont les rapports sur le racisme et la xénophobie du début des années 1990 ont inscrit ces questions dans l'agenda politique européen. Une des raisons qui soutenaient toute la nouvelle campagne pour promouvoir l'idée de citoyenneté européenne et combler le fameux « déficit démocratique », elle-même bien antérieure à Maastricht, était de faire de l'Union européenne un moteur de changement social progressiste en opposition au conservatisme des gouvernements nationaux. Alors qu'un ordre du jour « politique » et non pas seulement « économique » commençait à se préciser dans les couloirs de la Commission, certaines Directions générales marginales dans la campagne pour l'Euro, ont repris à leur compte des questions d' « intérêt public » européen, la voie ayant été tracée par la Direction générale « Environnement » (ex-DG XI), administration très entreprenante et progressiste. Dans l'éventail de nouvelles questions relatives à la citoyenneté, on retrouve le thème de l'immigration et celui des minorités ethniques : un terrain potentiellement riche en pouvoir de représentation pour les ONG idéalistes ou animées par des préoccupations éthiques. Les efforts pour « communautariser » le Troisième pilier et donner un droit de regard au Parlement européen visaient à contester le monopole intergouvernemental dans ce domaine d'action publique. En outre, des acteurs proactifs au sein de la Commission elle-même, tels que le Secrétariat (la taskforce du troisième pilier et la Cellule de Prospective), et les Directions générales dotées de pouvoirs budgétaires importants telles que la Direction générale « Emploi et Affaires sociales » et la Direction générale « Science, Recherche et Développement » ont participé à ce mouvement en développant délibérément des partenariats avec de nouveaux acteurs26. Un autre exemple d'activité politique indirecte dans ce secteur fut l'argent consacré par la Direction générale « Information, Communication et Culture » aux arts multiculturels et aux événements culturels, comme le Programme « Capitales culturelles européennes » qui a financé un certain nombre de fêtes et de festivals multiculturels en l'an 2000. Ce groupe hétéroclite de Directions générales a fourni l'essentiel du personnel de la nouvelle Direction générale « Justice et Affaires intérieures » créée en 1999 et dont l'immigration et l'asile constituent l'une des préoccupations centrales27.