1Au lendemain de la fin de la Guerre froide, les phénomènes de la « déterritorialisation » des menaces ainsi que de la reconceptualisation de la notion de frontières accompagnaient une transformation du concept de sécurité européenne 2. La globalisation et la transnationalisation des menaces ont en effet provoqué une altération progressive des notions de frontières intérieures et extérieures. Les frontières contemporaines, produit de constructions sociales et de cadres cognitifs, sont le résultat de l’émergence de nouvelles communautés sécuritaires qui dressent de nouvelles frontières entre « insiders » et « outsiders » 3. Les entités géographiques comme l’Europe définissent leurs frontières selon leur propres perceptions et pratiques sécuritaires. Cela a conduit à l’apparition de nouveaux discours qui « ne font plus la distinction entre sécurité intérieure et sécurité extérieure », et se caractérisent par une vision large de la notion de sécurité, y incluant les questions énergétiques, les droits de l’Homme, les questions migratoires mais également le crime organisé 4.

• 2 . Dans le texte original en anglais, le terme utilisé est « border », qui a une acceptation (...)
• 3 . « Groups of “like-minded” nations, such as the member states of the EU, are more and more (...)
• 4 . Ibid. p. 23.

• 5 . Pour les études analysant la politique JAI, on peut se référer entre autres aux travaux (...)
• 6 . Arrêt de la Cour européenne de justice des communautés, cas 22/70, 31 mars 1971, Commission (...)
• 7 . European Council, A Strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom, Security and (...)

2Cette évolution de la nature de la sécurité européenne a eu d’importantes conséquences pour la politique Justice et Affaires intérieures (JAI) de l’Union européenne (UE), qui a été développée à la fois au niveau interne et externe, afin de consolider le régime européen de sécurité intérieure. Bien que beaucoup d’études ont jusqu’ici analysé sa dimension interne 5, au cœur de sa « raison d’être », peu d’attention  a été portée à la dimension extérieure de cette politique initiée avec le sommet de Tampere en 1999. Reconnaissant la nécessité de recourir aux instruments de Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) – les stratégies communes et les accords avec les pays tiers afin de renforcer la dimension extérieure de la politique JAI, entre autres –, ce sommet marque un tournant décisif dans le développement de cette politique. Par la suite, le Conseil de Feira de 2000 a précisé les orientations devant guider l’établissement de cette dimension extérieure, qui trouve en partie sa légitimité dans le principe de « parallélisme de compétences », érigé par la jurisprudence AETR de 1971, selon laquelle les compétences internes de l’UE sont parallèles à ses compétences externes 6. La Cour de justice des Communautés européennes a ainsi reconnu que « la compétence de la communauté s’étend à des relations relevant du droit international et implique, dès lors, dans le domaine visé, la nécessité d’accords avec les états tiers intéressés ». Cette logique juridique est l’un des facteurs qui explique que la politique JAI ait été intégrée de manière systématique dans les documents de politique extérieure, par exemple avec le Programme de La Haye de 2004. La stratégie pour la dimension extérieure de la politique JAI datant de 2005 a, quant à elle, consacré cette politique interne comme objectif de politique étrangère. Le document stipule ainsi que « l’UE doit […] faire de la politique JAI une priorité centrale dans ses relations extérieures et assurer une approche coordonnée et cohérente 7 ». Il ne s’agit donc plus simplement d’intégrer de manière systématique la politique JAI dans les politiques extérieures, mais plutôt d’en faire une priorité centrale de l’UE dans ses relations avec les pays tiers. En d’autres termes, la politique JAI fait désormais partie des objectifs de la politique étrangère de l’UE.

• 8 . Smith K. E., « Understanding the European foreign policy system », Contemporary European (...)
• 9 . Voir Guiraudon V., « European integration and migration policy: vertical policy-making as venue (...)

3Au regard de ces récents développements, il est pour le moins surprenant que les chercheurs en Politique étrangère européenne (PEE) aient jusqu’ici ignoré la politique JAI dans leur analyse des relations extérieures de l’UE, un domaine qui, non seulement, relève des premier et troisième piliers, mais de plus en plus du deuxième incarné par la PESC et la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Smith a d’ailleurs souligné l’absence de lien entre politique JAI et PEE dans la littérature, bien que celui-ci soit de plus en plus visible 8. Il est en effet frappant de constater que peu de tentatives ont été menées par les spécialistes de la PEE pour intégrer la littérature florissante portant sur la dimension extérieure de la sécurité intérieure depuis le sommet de Tampere. Pourtant, depuis cette date, la lutte contre le terrorisme et l’immigration clandestine, la gestion des frontières, et l’extension des compétences des agences en charge de la coopération policière et judiciaire telles qu’Eurojust et Europol ont été placées au cœur de l’action extérieure de l’UE 9.

• 10 . Voir Stetter S., « Regulating migration: authority delegation in justice and home affairs », (...)
• 11 . Hurwitz A., The Externalisation of EU Policies on Migration and Asylum: Readmission Agreements (...)

4La dimension extérieure de la politique JAI est devenue un objectif constant de la politique de l’UE et de ses Etats-membres. Si, à première vue, cette dimension extérieure a été analysée dans le contexte de la décentralisation de la gestion de la politique européenne d’immigration vers les pays tiers 10, de récentes études attestent des liens de plus en plus forts entre politique JAI et PESC. Ces études se sont attachées à démontrer la présence d’expertise JAI au sein des missions de la PESD, et à travers des études empiriques, la coopération policière et judiciaire par-delà les frontières de l’UE, ainsi que l’étroite connivence qui existe désormais entre objectifs traditionnels de la PEE et politique JAI 11. Cependant, la majorité de ces universitaires se sont concentrés sur les pays d’Europe centrale et orientale (PECO), une orientation qui est notamment le résultat du premier plan d’action JAI négocié avec l’Ukraine en 2003, ainsi que de l’intégration de l’acquis communautaire en matière de JAI par les candidats à l’élargissement. Par ailleurs, peu d’entre eux se sont attachés à conceptualiser la relation entre PEE et JAI et à analyser les conséquences que peut avoir l’intrusion de la politique JAI dans les relations extérieures de l’UE.

• 12 . Cité dans Pastore F., op. cit. : « Deux craintes doivent occuper un prince: l’intérieur de (...)

5C’est dans ce contexte que s’inscrit cet article, dont le but est d’attirer l’attention sur les liens entre politique JAI et PESC, à travers le cas du voisinage méditerranéen. Cette région est en effet depuis 2000 l’objet de la part de l’UE d’une demande croissante de coopération en matière de terrorisme et de migrations. Arguant que la politique JAI est devenue un objectif de politique étrangère de l’UE, l’article étudie dans quelle mesure la politique JAI contribue à l’action extérieure de l’UE. En d’autres termes, pour emprunter la métaphore de Pastore, existe-t-il une réconciliation des « deux bras du Prince 12 » ou, au contraire, l’injection d’éléments JAI ne contribue-t-elle pas davantage à l’incohérence de l’UE en tant qu’acteur de relations internationales ? Cet article exposera tout d’abord les approches d’externalisation et de gouvernance extérieure qui constituent une base intéressante pour conceptualiser dans le futur les liens entre JAI et PEE. Dans un second temps, une analyse empirique détaille la dimension méditerranéenne de la politique JAI et notamment l’état de la coopération policière et judiciaire (CPJ) avec les voisins méditerranéens ; avant de montrer que ce mode particulier de gouvernance a été institutionnalisé au sein de la PEV, comme l’illustre le cas du Maroc. La dernière partie met en perspective cette analyse empirique de l’intégration des questions JAI dans l’action extérieure de l’UE à travers une discussion sur les conséquences que de tels développements ont sur la cohérence de l’action extérieure de l’UE.

6Comme nous l’avons vu, le développement d’une dimension extérieure de la politique JAI n’est pas sans poser quelques défis à la recherche portant sur l’intégration européenne. Comment expliquer le fait qu’une politique initialement conçue autour d’objectifs internes poursuive désormais des objectifs externes ? Intuitivement, les universitaires qui se sont penchés sur la question se sont tournés vers les théories néo-fonctionnalistes et institutionnalistes pour expliquer ce phénomène dit d’«  externalisation de la politique JAI 13 ».

• 13 . Par mesure de clarté, bien qu’une terminologie différente soit utilisée par la Commission (...)

• 14 . Lavenex S., « EU external governance in “wider Europe” », op. cit., p. 684 ; Lavenex S., (...)
• 15 . Schmitter P., « Three neo-functional hypotheses about international integration », (...)
• 16 . Schmitter P., Neo-Neo Functionalism: Déjà Vu, all over again?, Florence, European University (...)
• 17 . Ibid., p. 16.

7Le terme d’externalisation reflète deux réalités : l’externalisation vers les pays tiers, mais également l’externalisation d’une politique interne vers la politique extérieure de l’UE. L’argument avancé selon lequel l’UE « exporte » ou « externalise » un modèle endogène tel que sa politique de sécurité intérieure, a été développé par Sandra Lavenex. L’UE ayant la volonté d’étendre « ses frontières légales » tout en n’offrant à ses voisins qu’un accès limité aux « frontières institutionnelles » de l’UE, Lavenex explique qu’elle « extraterritorialise » ses politiques internes vers les pays tiers 14. Le concept d’externalisation comme processus néo-fonctionnaliste a été avancé dès 1969 par Philippe Schmitter 15. Considérant les conditions extérieures comme données, l’hypothèse assume que les unités régionales telles que l’UE « se trouveront de plus en plus contraintes – quelques soient les intentions premières – d’adopter des politiques communes vis-à-vis des parties tiers non prenantes 16 ». Selon la logique de l’effet « spillover », la collaboration des Etats-membres autour de politiques communes les amène naturellement à coopérer sur les dimensions extérieures de ces politiques, ce qui conduit donc à une « externalisation » des politiques internes. Cette « hypothèse de l’externalisation » affirme que « les conditions externes seront de moins en moins déterminées de manière exogène si des stratégies intégratices plutôt que désintégratices sont adoptées en commun 17 ». En d’autres termes, plus l’intégration entre Etats-membres est intense, moins l’environnement extérieur aura d’influence.

• 19 . Sjursen H., « Enlargement and the common foreign and security policy: transforming the EU’s (...)
• 20 . Schmitter P., op. cit., pp. 23-24.

9Le processus d’externalisation des politiques internes doit donc naturellement conduire à l’intégration des outsiders dans l’unité régionale. L’UE externalise ses politiques à ses voisins car « l’intégration produit des effets négatifs sur les acteurs hors de l’UE, et que leur candidature d’adhésion doit être comprise comme une réponse directe à cette peur d’exclusion de la coopération européenne 19 ». Cette discrimination envers les outsiders fournit à l’UE le « stimulus externe » nécessaire pour ouvrir ces politiques à la participation de ses voisins. Schmitter prédit en effet que les outsiders insisteront afin d’assumer plus de responsabilité, notamment dans les domaines de la défense et de la sécurité 20.

• 22 . L’approche dite de la « gouvernance » a été appliquée au processus décisionnel de (...)
• 23 . Schimmelfennig F., Sedelmeier U., « Governance by conditionality: EU rule transfer to the (...)
• 24 . Kohler-Koch B., « Catching up with change. The transformation of governance in the European (...)
• 25 . Dans le texte original « rule transfer ».
• 26 . Schimmelfennig F., Sedelmeier U., op. cit., p. 670.
• 27 . Lavenex S., « EU external governance in “wider Europe” », op. cit., p. 695.
• 28 . « Shaping the milieu » est un objectif de politique étrangère qui consiste à « changer (...)

11Alternativement, l’export de modèles endogènes en direction des pays tiers a été étudié par l’approche dite « de gouvernance extérieure de l’UE ». Traditionnellement, le concept de « gouvernance » se retrouve dans l’analyse des politiques internes de l’UE et a permis d’identifier de nouveaux « modes de gouvernance » tels que la méthode ouverte de coordination, par exemple 22. A ce stade de la recherche, il est aisé de distinguer deux branches de la littérature sur la gouvernance extérieure de l’UE 23. La première porte sur l’export des systèmes de gouvernance de l’UE envers les pays tiers, c’est-à-dire sur le contenu de ce qui est exporté, tel que l’acquis communautaire 24. La seconde branche se concentre sur la forme que ce transfert de règles revêt. Suivant cette dernière approche, Sedelmeier et Schimmelfennig ont identifié les principaux traits de la transmission de règles 25 envers les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) et évalué quel mode de gouvernance se révélait le plus efficace 26. Dans le contexte de l’Europe élargie, la gouvernance extérieure permet à l’UE de « s’attaquer aux interdépendances à travers la projection externe de solutions internes 27 » et d’inclure les pays tiers dans la poursuite d’objectifs internes à l’UE. En ce sens, en exerçant sa gouvernance extérieure, l’UE poursuit deux types d’objectifs : les premiers relèvent de la politique étrangère, et les seconds de la politique interne. Ainsi, le transfert de politiques dans le domaine des politiques commerciales et de la JAI aide à « accroître l’efficacité et à résoudre des problèmes de capacité des politiques internes de l’UE », tandis que le transfert de politiques dans le domaine de la démocratisation et des droits de l’Homme sert des objectifs de politique étrangère tels que « shaping the milieu 28 ».

• 29 . Schimmelfennig F., Wagner W., « External governance in the European union », Journal of (...)
• 30 . Stetter S., « Cross-pillar politics: functional unity and institutional fragmentation of EU (...)

12Proposant un agenda de recherche sur la gouvernance extérieure de l’UE, Schimmelfennig et Wagner soutiennent que cette approche comprend une certaine valeur ajoutée si les étapes suivantes sont démontrées : premièrement, dans quelle mesure la politique extérieure de l’UE est influencée par la gouvernance multi-niveaux, et deuxièmement, dans quelle mesure ce processus véhicule des « effets transformateurs » pour les institutions européennes et celles des Etats-membres 29. Ces effets transformateurs peuvent êtres externes (par exemple, comment la gouvernance extérieure de l’UE influence les pays tiers), mais également interne, sur la transversalité des piliers communautaires par exemple (« cross-pillarization ») 30.

• 31 . Longo F., The Externalisation of the Fight against Transnational Organisd Crime: a New Aspect of (...)
• 32 . Lavenex S., « EU external governance in “wider Europe” », op. cit.

13Le phénomène d’externalisation, compris comme l’expansion de l’acquis communautaire aux pays tiers, a été analysé dans les cas de la lutte contre le terrorisme 31, de la politique JAI, de l’énergie et de l’environnement 32. Bien que déjà appliqué au cas des PECO, le défi est désormais d’analyser ce phénomène à une autre échelle, celle de l’expansion des modèles et politiques européens aux pays voisins qui n’ont pas la perspective de devenir un jour membres de l’UE. Le but de cet article est de mettre en lumière le contenu et la forme de la gouvernance extérieure de l’UE dans le domaine JAI, mais également d’en tirer des conséquences pour l’UE en tant qu’acteur de relations internationales.

14Au niveau européen, la Coopération policière et judiciaire (CPJ) symbolise la coopération transgouvernementale 33 caractérisée par une mise en réseaux intense, la mise en commun d’informations et l’échange de meilleures pratiques. Les agences coercitives 34 en sont les acteurs principaux, leur coordination tombant désormais sous la houlette d’agences européennes semi-autonomes et d’institutions telles qu’Europol, Eurojust, l’Ecole européenne de la police (CEPOL), ou bien encore la toute récente Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX). La coopération transgouvernementale demeure toutefois importante. Elle est à l’origine de nombreux accords bilatéraux et multilatéraux, ainsi que de conventions comme la convention de Prüm, signée récemment entre sept Etats-membres afin de faciliter la coopération policière transfrontalière, et qui fait déjà figure de Schengen III 35. L’information est réunie dans plusieurs bases de données : EURODAC permet de comparer les empreintes des demandeurs d’asiles et des immigrants illégaux ; le Système d’information de Schengen (SIS), un réseau d’information permettant aux autorités compétentes d’accéder à des bases de données sur des individus, des véhicules ou bien des objets perdus ou volés ; et enfin le VIS, le Système d’information sur les visas. Cet échange d’information a lieu dans différents domaines (trafic de drogue, CPJ en matière civile et criminelle, immigration) et constitue un exemple de cross-pillarisation, qui évolue entre intergouvernementalisme et politiques communautaires et, par conséquent, tombe sous le coup de divers modes de décision.

• 33 . Helen Wallace parle de « transgouvernmentalisme intensif » (« intensive (...)
• 34 . Le terme d’«  agences coercitives » proposé par Challenge est ici utilisé comme (...)
• 35 . Balzacq T., Bigo D., et al., « Security and the Two Level Game: the Treaty of Prüm, the EU and (...)

• 36 . Expression utilisée par Anderson M. et Bort E. dans The Frontiers of the European Union, op. cit.
• 37 . Baldwin-Edwards M., The Changing Mosaic of Mediterranean Migrations, Migration Policy Institute, (...)
• 38 . Balzan A., « MEP to make proposals to help Malta with immigration problem », EU Observer, (...)
• 39 . Pour une analyse de la dimension externe de la politique d’immigration voir : Parlement (...)

15Bien que ne faisant pas l’objet de cet article, il est tout de même nécessaire de souligner que les préoccupations JAI vis-à-vis des partenaires méditerranéens sont d’abord apparues autour des questions de migration. Originellement confinés durant les années 1960 et 1970 aux anciens pouvoirs coloniaux européens, la nouvelle donne de l’après Guerre froide a changé fondamentalement les flux migratoires. L’expression de « Rio Grande de l’UE 36 » souligne le défi considérable que représentent les questions démographiques et migratoires pour l’UE. Bien que les migrations méditerranéennes soient un phénomène historique, celles-ci sont devenues bien plus complexes, dessinant de nouvelles lignes de fracture entre insiders et outsiders. L’inclusion de Chypre et Malte, deux anciens partenaires méditerranéens, les négociations avec la Turquie, ainsi que le nouvel environnement géopolitique qui a suivi la chute du communisme et les guerres dans les Balkans occidentaux ont transformé en profondeur le profil et les routes des migrants. L’Espagne, le Portugal, l’Italie, la Grèce mais aussi Malte et Chypre sont devenus les nouvelles destinations des embarcations de fortune en provenance d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient. En 2003, les interceptions se sont élevées à 14 000 en Italie, 11 000 en Espagne et environ 4 000 en Grèce en 2002 37. Quant à Malte, les garde-côtes ont intercepté 1 700 immigrants illégaux en 2003 et, en 2006, 100 immigrants étaient détenus sur l’île 38. Une nouvelle facette de ces migrations réside dans le fait que les pays d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient sont devenus eux-mêmes des pays de transit pour les migrants originaires d’Afrique sub-saharienne 39.

• 40 . A l’exception de Escheverrai Jesus C., La Cooperacion en asuntos de justicia e interior y el (...)

16Jusqu’à présent, peu d’études systématiques ont analysé la dimension méditerranéenne de la politique JAI, qui s’étend bien au-delà du simple aspect migratoire 40. Pourtant, en ce qui concerne la CPJ dans la région euro-méditerranéenne, la stratégie commune à l’égard de la Méditerranée, décidée lors du Conseil de Santa Maria de Feira en juin 2000, constitue la première étape identifiée dans la tentative d’injecter des éléments de politique JAI dans les relations euro-méditerranéennes, dans la droite lignée des objectifs décidés à Tampere en 1999. Le renforcement de la coopération dans le domaine JAI est affirmé comme objectif majeur, notamment dans les domaines de la lutte contre le crime organisé, le blanchiment d’argent et le trafic de drogue, à travers des programmes de formation des autorités judiciaires et des forces de police des pays partenaires. La collaboration est établie comme une priorité

• 42 . Bicchi F., From Security to Economy and Back? Euro-Mediterranean Relations in Perspective, (...)

17A partir de 2001, l’agenda des diplomates en charge des questions politiques et sécuritaires, qui constituent le premier panier du Partenariat euro-méditerranéen (PEM), a été affecté progressivement par les réunions des ministres JAI. Si cela peut s’expliquer par des facteurs externes, comme les événements du 11 septembre, les facteurs internes ne doivent cependant pas être négligés. En effet, les discussions au sein du PEM étaient à l’époque dans l’impasse sur la question de la charte pour la paix et la stabilité du fait du conflit israélo-arabe, et avaient conduit les diplomates européens à chercher des coopérations sur les questions dites de « soft security 42 ».

• 44 . Quelques mois avant le sommet de Valence, la France vivait une élection présidentielle (...)

19A cette époque, l’Espagne se trouvait dans une position exceptionnelle pour influencer le cours des négociations puisque, comme l’a souligné Gillespie, la relation Aznar-Blair s’était trouvée renforcée par la lutte contre le terrorisme (« fight against terror »), et avait gagné en marge de manœuvre alors même que l’alliance franco-allemande ne progressait que lentement en raison de contraintes électorales internes 44.

• 45 . Conférence euro-méditerranéenne, Presidency Conclusions - Valencia Action Plan, Vth (...)
• 46 . Tel que nous l’a confié un fonctionnaire de la DG JLS, le long titre du document de Valence (...)
• 47 . Gillespie R., op. cit., p. 26.
• 48 . Voir l’annexe 4 de ce numéro.

20Le Document d’encadrement de Valence constitue le premier programme multilatéral jamais conclu sur les questions de JAI dans les relations euro-méditerranéennes. Le « Programme de co-opération régionale dans le domaine de la justice, la lutte contre la drogue, le crime organisé et le terrorisme, ainsi que la coopération dans le traitement des questions liées à l’intégration sociale des migrants, de la migration et des mouvements de personnes 45 » devait donner un nouvel élan au PEM 46. Il est intéressant de noter que, exceptionnellement, le document a été conclu dans un premier temps au niveau des hauts fonctionnaires, grâce à la stratégie espagnole de conclure d’abord un accord avec les partenaires méditerranéens, et ensuite de trouver un consensus dans l’UE, une initiative différente des pratiques diplomatiques traditionnelles au sein du PEM 47. Par conséquent, l’UE a organisé en juin 2003 un séminaire « MEDA-Justice et Affaires intérieures » durant lequel la Commission a décidé de conclure un contrat de 2 millions d’euros pour chaque section du programme (migration, police et justice, sous la houlette du programme MEDA/JAI I pour un montant de 6 millions d’euros) 48. Cette coopération JAI a été présentée comme faisant partie d’un processus plus large de revitalisation des

• 50 . Commission européenne et EuroMed, Regional and Bilateral MEDA Co-operation in the Area of (...)
• 51 . Entretien confidentiel, DG Relex, Bruxelles, 20 avril 2006.

21En 2005, une seconde enveloppe MEDA/JAI a été proposée, pour un montant de 15 millions d’euros sur la période 2005-2006. Le « Programme régional indicatif pour 2005-2006 » réitère l’importance de l’élément JAI dans la politique méditerranéenne de l’UE et identifie des domaines prioritaires pour la CPJ : le contrôle des frontières, la gestion des flux migratoires, la lutte contre le terrorisme, le blanchiment d’argent, la promotion d’un système judiciaire indépendant, ainsi que la coopération judiciaire en matières pénale et civile, le droit de la famille étant inclus 50. A l’heure actuelle, les services de la Commission européenne planchent sur le programme MEDA/JAI III qui sera mis en place pour la période 2008-2013. Il est envisagé que les agences Frontex et Europol deviennent gestionnaires de certains projets 51. Entre 2003 et 2006, l’enveloppe financière consacrée au programme MEDA/JAI a été multiplié par 2,5 fois. Au total, depuis le lancement du « Document d’encadrement » de Valence en 2002, environ 155 millions d’euros ont été employés à la réalisation de la coopération JAI en Méditerranée, à travers les programmes régionaux MEDA/JAI I (6 millions d’euros), MEDA/JAI II (15 millions d’euros), ainsi qu’au niveau bilatéral avec une enveloppe avoisinant les 134,2 millions d’euros. A cela s’ajoutent également les programmes de coopération bilatéraux entre les partenaires méditerranéens et les Etats-membres de l’UE.

23Le développement de la PEV ces dernières années reflète l’externalisation des questions JAI vers la PEE, notamment en ce qui concerne la gestion des « nouveaux » et « anciens » voisins. Documents après documents, la PEV a évolué d’une approche plutôt généreuse envers les voisins de l’UE à une position qui peut se résumer par la formule « tout sauf les institutions » 52, et qui est marquée par un retour au bilatéralisme. Cet article défend l’argument selon lequel la PEV a intensifié l’institutionnalisation des questions JAI au cœur de la relation euro-méditerranéenne. Une analyse des plans d’actions de la PEV révèle en effet une clarification des questions JAI en général, et de la CPJ plus spécifiquement 53.

• 52 . Il est important ici de souligner que la Commission européenne a rapidement évolué du concept (...)
• 53 . Voir l’annexe 6 de ce numéro.

• 54 . European Commission and EuroMed, Regional and Bilateral MEDA Co-operation in the Area of Justice, (...)

24Au cœur de la PEV réside le principe de différentiation qui consiste à accompagner les réformes des pays voisins en les « récompensant » au cas par cas, selon les progrès réalisés. Ce principe est également appliqué pour la réalisation de projets JAI, par exemple avec le Maroc, la Jordanie et l’Algérie qui se sont vus attribuer des fonds pour « les programmes soutenant l’application des Accords d’Association » 54. Ces programmes spécifiques sont des :

• 56 . Dans le texte original « memorandum of understanding ».

25Pour atteindre ces objectifs, l’UE a recours à des instruments spécifiques tels que les « projets de jumelages » de dimension régionale, mais également entre Cours suprêmes des deux rives, l’établissement de « protocoles d’accord » 56 entre les offices spécialisés de plusieurs pays pour organiser l’échange d’information sur le blanchiment d’argent, et enfin « l’échange de bonnes pratiques » sur la lutte contre l’immigration clandestine.

• 57 . Commission européenne, Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), Document de (...)
• 58 . Voir l’annexe 3 de ce numéro sur les objectifs de CPJ en Méditerranée.

26Le but ultime de ces programmes étant l’institutionnalisation de la CPJ dans la région, l’UE souhaite que « la multiplication d’actions dans un format spécifique puisse donner lieu à des ensembles intra-régionaux dans le domaine JAI ». Le Programme indicatif régional (PIR) 2005-2006 évoque ainsi la possibilité de créer un Centre euromed des hautes études judiciaires concernant les fondamentaux de la justice, un centre interrégional euromed de coopération policière pour le développement des coopérations techniques entre services de police, ou bien encore la création d’un centre euromed d’études des migrations pour la mise à jour et la mise en commun des données pluridisciplinaires requises par la question migratoire. De tels objectifs s’inscrivent dans l’ambition normative de l’UE de créer un « partenariat régional sécuritaire » avec ses voisins du Sud. Cet objectif est affiché dans le Document de stratégie régionale (DSR) et dans le PIR pour la période 2007-2013, qui ont érigé comme priorité principale « la création d’un espace euro-méditerranéen commun de coopération en matière de justice, de sécurité et de migration », devant l’objectif d’un espace économique durable et de celui de l’établissement d’une sphère commune d’échanges socioculturels 57. Le document met en avant les « mesures de confiance » sur lesquelles repose la coopération JAI, à savoir la coopération en matière de protection civile, ainsi que le « Partenariat pour la paix » pour la résolution du conflit israélo-palestinien qui se retrouve désormais dans le chapitre « Coopération en matière de politique, de justice, de sécurité et de migration ». Parallèlement, dans l’esprit de la PEV, l’UE veut promouvoir la « coopération Sud-Sud », afin de pouvoir décentraliser à son « proche étranger » la gestion des menaces. Mais il est évident que le partage des tâches (« burden-sharing ») ne se réalisera pas sans partage des responsabilités (« responsibility-sharing »), à travers une réelle inclusion des partenaires méditerranéens dans la définition d’un agenda JAI commun 58.

• 59 . Commission européenne, Communication from the Commission to the Council on the Commission (...)
• 60 . Entretien confidentiel, Mission du Maroc auprès de l’UE, 7 février 2006.

27A l’heure actuelle, tous les partenaires du processus de Barcelone ont conclu un plan d’action pour la PEV, à l’exception de l’Algérie, de la Syrie et de la Libye. Le plan d’action de l’Egypte est le dernier en date, après de longues tractations qui ont finalement mené à sa signature en mars 2007. La procédure veut que la Commission européenne prépare un rapport sur le pays en question, dans lequel elle passe en revue sa situation politique, économique et sociale et identifie les priorités pour de futures actions. Des discussions ont lieu avec les partenaires ainsi qu’avec les présidences de l’UE, le secrétariat du Conseil et le bureau du Haut Représentant pour la PESC. Les plans d’actions sont alors envoyés au Parlement européen, au Comité économique et social, ainsi qu’au Comité des régions 59. Pour les partenaires méditerranéens, la base légale demeure celle des accords d’association euro-méditerranéens. Le conseil d’association et ses sous-comités sont en charge d’exécuter et de contrôler l’application des plans d’actions. Ainsi, les sous-comités « Justice et Sécurité », crées à l’occasion des accords d’association, permettent de mettre en œuvre la coopération en matière JAI. Dans le cas du Maroc, ce sous-comité existe depuis février 2003 60.

29La Maroc a été parmi les premiers pays à accueillir favorablement la PEV et son plan d’action, car celui-ci correspond au programme national de réforme du Royaume 61. Cet agenda s’est concrétisé en 2003 par un nouveau code de la famille (« Moudawana »), qui a notamment fait évoluer le statut des femmes 62. Un autre exemple concerne l’initiative du roi d’établir, en janvier 2004, une Commission équité et réconciliation qui a exploré les cas de disparitions et de détentions sous le règne de son père le roi Hassan II 63. Il faut également noter que le Maroc demeure le seul pays arabe ayant officiellement demandé l’adhésion à l’UE en juillet 1987.

• 61 . Le rapport souligne en effet que le Maroc note avec satisfaction la possibilité d’une approche (...)
• 62 . Les femmes marocaines ne sont désormais plus légalement liées aux décisions de leurs parents (...)
• 63 . Carnegie Endowment for International Peace and FRIDE Morocco-Carnegie Endowment Report.

• 64 . Entretien confidentiel, DG JLS, Bruxelles, 7 février 2006.
• 65 . Council Document 11426/99 JAI 75 AG 30, 30 septembre 1999.
• 66 . Voir http://www.fiep-ass (...)

31Selon un diplomate européen, le Maroc a été un partenaire avec lequel il fut aisé de négocier, étant donné les accords qui existaient déjà en matière de migration 64. En 1999, le Conseil JAI, désireux d’aborder la question des migrations d’un point de vue horizontal, a demandé au Groupe de haut niveau « Asile et Migration » de préparer un plan d’action pour l’Afghanistan, le Maroc, l’Irak, la Somalie et le Sri Lanka. L’Espagne a été désignée coordinatrice du plan d’action, sa coopération avec le Maroc étant très étroite. Ce plan d’action a notamment conseillé la création d’un sous-comité sur les questions migratoires dans le cadre du PEM 65. Par ailleurs, il faut souligner que la CPJ avait déjà été initiée dans divers forums. Dans les années 1990, les Etats-membres ont commencé à ouvrir leurs propres groupes de coopération au Maroc. Ainsi, dès 1999, la gendarmerie royale marocaine a rejoint l’association des forces de police et de gendarmerie européennes et méditerranéennes à statut militaire, la FIEP, acronyme pour « France-Italie-Espagne-Portugal », qui en ont été les membres fondateurs en 1994 66.

• 67 . Entretien confidentiel, mission du Maroc auprès de l’UE, 7 février 2006.
• 68 . Magharebia agency, 11 septembre 2005.
• 69 . Vries G.D., Introductory Speech, Séminaire organisé par la présidence de l’UE sur la (...)
• 70 . Synopsis Euromed, Lettre d’information hebdomadaire sur le Partenariat Euro-Méditerranéen et (...)

32Etant donné sa position géographique spécifique, le Maroc revêt un intérêt stratégique majeur pour l’UE afin de renforcer la CPJ dans le domaine des migrations et du terrorisme. Au carrefour de plusieurs grandes routes de migration, le Maroc est en effet devenu un pays de transit pour l’immigration sub-saharienne. Les événements dramatiques de Ceuta et Melilla en 2005 ont accéléré la prise de conscience du côté marocain qu’il était nécessaire que le gouvernement s’implique davantage dans la gestion des migrations. Le Maroc a ainsi été à l’origine de la conférence euro-africaine « Migrations et Développement » sur les questions migratoires avec la France et l’Espagne 67  en juillet 2006. Sur le plan du terrorisme, ces trois pays ont proposé la constitution d’un réseau de CPJ euro-méditerranéen contre le terrorisme, le trafic de drogue et le trafic d’êtres humains. Les orientations ont été présentées par le ministre de l’Intérieur espagnol José Antonio Alonso lors du meeting informel des ministres JAI à Newcastle, en Grande-Bretagne en septembre 2005 68. Des demandes ont également été formulées par le gouvernement marocain afin de bénéficier de l’assistance de l’UE pour mettre en place une « Financial Intelligence Unit » afin de prévenir le financement des activités de terrorisme 69. Sous la houlette du programme MEDA/JAI, les ministères de l’Intérieur français et marocain ont également signé le premier accord de jumelage dans le domaine JAI en décembre 2005. Avec un budget de 20 millions d’euros, ce programme se concentre sur la migration et la surveillance des frontières 70.

33L’externalisation de la politique JAI et son institutionnalisation dans les relations euro-méditerranéennes, notamment à travers la CPJ et la PEV, est donc un phénomène confirmé. Il s’agit désormais d’en interpréter les implications pour l’UE en tant qu’acteur de relations internationales. A la lumière du développement de la dimension extérieure JAI, il est pertinent de s’interroger si ce phénomène reflète des attributs d’«  actorness » de l’UE, et témoigne de l’aptitude de l’UE à « capitaliser sur sa […] présence, et donc de son fonctionnement effectif en tant qu’acteur global 71 ». Se référant à la littérature sur l’«  actorness » de l’UE, notre analyse distingue des implications à la fois pour la légitimité de l’action de l’UE dans ses relations extérieures, mais également des implications au niveau interne.

• 71 . Bretherton C., Vogler J., The European Union as a Global Actor, Oxon, Routledge. 2006, p. 218.

34Au cours des années 1990, des universitaires prudents préféraient utiliser le terme de « présence » de l’UE, plutôt que d’«  actorness » en termes de relations internationales 72, où le rôle et la présence de l’UE ne se trouvent pas toujours de manière simultanée. Au contraire, l’UE oscille entre « présence » et « actorness » selon les différentes politiques qui constituent son action extérieure. Par « présence », Allen et Smith se sont à l’époque référés à « la capacité d’exercer une influence, de modeler les perceptions et les attentes des autres 73 ». Pour d’autres, comme Vogler, le concept de « présence » constitue simplement l’une des multiples facettes de l’actorité de l’UE ; cette dernière devant être conçue comme un processus évoluant autour de trois concepts : présence, opportunité et capacité. Le terme « présence » se réfère aux perceptions et aux attentes des autres acteurs internationaux par rapport à l’UE. « Opportunité » désigne les facteurs de l’environnement extérieur « qui permettent ou contraignent son action ». Enfin, « capacité » se rapporte à « l’habilité de formuler et de mettre en œuvre une politique extérieure, à la fois en développant un agenda politique proactif et en répondant efficacement aux attentes extérieures, aux demandes et aux opportunités » 74. Par ailleurs, « l’actorness » de l’UE repose sur cinq éléments clés : un engagement envers des valeurs et des principes communs, la capacité de définir des priorités politiques de manière cohérente, la capacité de mener des négociations internationales, l’accès et la capacité à utiliser des instruments politiques, et enfin la légitimité du processus de décision 75.

• 72 . Hill C., The Actor’s of Europe’s Foreign Policy, Londres, Routledge, 1996 ; Bretherton C., (...)
• 73 . Nous traduisons la citation. Cité dans Biscop S., « Effective multilateralism and collective (...)
• 74 . Vogler J., In the Absence of the Hegemon: EU Actorness and the Global Climate Change Regime, The (...)
• 75 . Bretherton C., Vogler J., The European Union as a Global Actor, Oxon, Routledge, 2006 p. 30.

36Notre analyse a démontré à quel point la CPJ avec les pays méditerranéens, le Maroc en particulier, a connu une réelle accélération. La question sous-jacente est de savoir si l’export d’un modèle de politique JAI dans les relations de l’UE avec ses partenaires méditerranéens influencera positivement ou non les réformes dans ces pays. En effet, le risque est qu’un accroissement de la CPJ avec les pays méditerranéens soit manipulé par les gouvernements autocrates en place. Dans cette hypothèse, ces derniers utiliseraient la coopération antiterroriste pour justifier la violence exercée à l’encontre de l’opposition politique, bien souvent islamiste. C’est ici que se pose la question de la cohérence entre les objectifs de la dimension extérieure JAI et le reste des objectifs de politique étrangère de l’UE, notamment en termes de réformes démocratiques et de promotion de l’Etat de droit. Cette situation réveille en effet les vieux démons du dilemme sécuritisation vs. démocratisation ; l’UE étant prise au piège entre ses ambitions normatives dans la région et ses peurs de voir les islamistes arriver au pouvoir, et ainsi prendre en otage la démocratie 76. Le cas de la victoire du Hamas, suite à un processus électoral transparent, qui respectait les critères démocratiques mis en avant par l’UE, a mis en lumière les paradoxes de l’action de l’UE. En suspendant son aide au Hamas, l’UE a contribué à l’affaiblissement de la gouvernance démocratique en Palestine. Par ailleurs, il faut souligner que, depuis 2001-2002, les programmes de promotion de l’Etat de droit ont été progressivement transférés du chapitre « démocratisation » vers les chapitres de coopération JAI, soulignant ainsi la tendance à sécuritiser les efforts de démocratisation.

• 76 . Haddadi S., « Political securitisation and democratisation in the Maghreb: ambiguous discourses (...)

38Habituellement, l’UE déploie son action extérieure à travers la PESC et la PESD, mais également à travers ses actions dans les domaines de politique du développement, du commerce et de l’humanitaire. Différents acteurs et modes de décision sont donc impliqués dans la quête d’«  actorness » de l’UE. Différentes opportunités sont contraintes par différents types de modes de décision. Par conséquent, il n’existe pas de  cadre institutionnel unique pour l’action extérieure de l’UE. Au contraire, « les règles du jeu des différents domaines politiques de relations extérieures varient considérablement 77 » et pèsent sur la cohérence de l’action extérieure de l’UE.

• 77 . Vanhoonacker S., « The institutional framework », in Hill C., Smith M., International (...)

• 78 . Ce phénomène reflète la compétition croissante entre les ministres des Affaires étrangères (...)
• 79 . COREPER, Note point “A” au Conseil affaires générales / Conseil européen « Priorité et (...)

39Quand bien même une partie des questions JAI ont été communautarisées, le Conseil européen et le Conseil des ministres demeurent les acteurs clés du processus décisionnel, en fournissant les orientations politiques pour l’intégration des questions JAI dans l’action extérieure de l’UE 78. Dans un rapport clé du COREPER daté de 2000, le lien a été établi entre les préoccupations de sécurité internes et la PESC. Le rapport souligne la nécessité pour l’UE d’intégrer les questions JAI dans sa politique extérieure, afin que des actions compréhensives, intégrées et horizontales soient mises en œuvre par l’UE 79. Ce rapport révèle la volonté du COREPER et du Conseil de garder la main sur un processus d’externalisation des questions JAI. Les groupes influents du Conseil tels que le Comité de l’article 36 (CATS), le Comité stratégique sur l’immigration, les frontières et l’asile (SCIFA), ainsi que le Comité droit civil sont ainsi impliqués dans le processus décisionnel en évaluant et orientant le développement de la dimension extérieure JAI.

• 80 . Par exemple : Conseil européen, « JHA external relations multi-presidency programme », JAI (...)

40En ce qui concerne l’influence de la Commission européenne, il est légitime de se demander dans quelle mesure ce développement a renforcé la marge de manœuvre de cette institution quant à l’action extérieure de l’UE, dont elle est traditionnellement exclue, du fait du processus intergouvernemental de la PESC. L’analyse de la dimension extérieure de la politique JAI démontre que le Conseil et la Commission européenne jouent tous deux le rôle « d’entrepreneurs politiques ». Les présidences successives de l’UE ont en effet lancé un mouvement de « JAIsation » de l’action extérieure de l’UE à travers une série de programmes multi-présidences 80. Depuis 2004, la Commission a renforcé son action dans le domaine JAI, bien que l’héritage historique de l’intergouvernementalisme demeure fort dans ce domaine. L’apogée de cette politique d’entreprenariat est illustrée par la PEV qui implique à la fois le Conseil et la Commission dans la rédaction et dans les négociations avec les pays voisins.

• 81 . Lavenex S., W. Wallace, « Justice and Home Affairs », op. cit.
• 82 . Pour une bonne analyse de ces contraintes voir : Uçuarer E., « From the sidelines to center (...)

41Du point de vue du processus décisionnel, l’externalisation des questions JAI conduit à l’augmentation des contraintes pesant sur l’action extérieure de l’UE. La politique JAI se caractérise en effet par un processus décisionnel complexe et multi-piliers, qui reflète le compromis entre la coopération transgouvernementale et la communautarisation incrémentale 81. Dans l’esprit des négociateurs du traité de Maastricht, la politique JAI et la PESC avaient été conçues comme deux politiques séparées, qui évolueraient dans deux piliers distincts, avec un fort élément intergouvernemental et très peu de marge de manœuvre pour les institutions européennes. La Commission, à l’époque, ne disposait que d’un droit d’initiative partagé en matière JAI (article K du traité sur l’Union européenne) et a dû subir plusieurs contraintes constitutionnelles, notamment à travers des instruments tels que les actions communes et les positions communes, héritage de la prise de décision intergouvernementale 82. En 1997, cependant, un changement a eu lieu avec le transfert des questions migratoires, d’asile et des visas vers le premier pilier, ainsi que le contrôle des frontières. L’unanimité au Conseil JAI devait rester pour une période transitoire de cinq ans, qui s’est achevée en 2005, lorsque ces questions ont été transférées au premier pilier, et le processus de co-décision étendu à ces domaines. Selon une logique néo-fonctionnaliste, cette évolution devrait à terme rehausser le rôle de la Commission et du Parlement européen, mais également assurer à la Cour européenne de justice la possibilité d’examiner la légalité des décisions JAI.

• 83 . Voir par exemple l’analyse sur ce sujet de Mounier G., « European Police Missions: From (...)
• 84 . Rees W. « The external face of internal security », op. cit., p. 222.

43Par ailleurs, il est vrai que l’externalisation de la politique JAI habilite les institutions européennes à agir dans de nouveaux domaines de compétence, offrant un nouveau levier à l’UE sur la scène internationale. Ainsi, à la frontière entre les domaines de la PESC et de la PESD, les missions de police de l’UE se sont considérablement développées depuis quelques années, permettant ainsi aux experts JAI d’investir le domaine des missions civiles de l’UE 83. Les experts JAI et leurs comités sont impliqués dans la définition des rôles et des tâches que les forces de police doivent mener 84. En novembre 2005, le Conseil, a établi, à travers une action commune, une mission de police dans les territoires palestiniens. Le principal objectif de la mission EUPOL COPPS est d’améliorer les capacités policières et judiciaires de l’Autorité palestinienne. A cette fin, la mission assiste la police palestinienne civile dans l’application du Programme de développement des forces de police, et travaille de près avec les hauts fonctionnaires palestiniens. La mission coordonne l’assistance de l’UE et celle des Etats-membres, et fournit des conseils sur les éléments de justice pénale.

45L’externalisation des questions JAI n’est pas sans influence sur les perceptions et les cadres cognitifs. En effet, le lien entre inclusion et exclusion permet de mieux comprendre deux traditions de la culture européenne sécuritaire. La référence à la métaphore du Prince de Machiavel illustre ce point 85. L’externalisation des questions JAI révèle deux visions opposées de la gouvernance européenne. D’un côté les diplomates européens ont longtemps favorisé une culture de la sécurité selon laquelle le développement des questions sociales, économiques et environnementales doit faire partie intégrante de l’action extérieure de l’UE. Il s’agit d’une vision inclusive, c’est-à-dire qui souhaite intégrer le proche étranger dans les politiques communautaires, afin de partager avec eux les bénéfices du marché commun, et notamment ses quatre libertés fondamentales de libre circulation. Les expériences successives de partenariats régionaux et des élargissements ont progressivement conduit à une inclusion des voisins de l’UE (par exemple, les anciens membres de l’Association européenne de libre échange et les accords européens signés avec les pays d’Europe centrale et orientale).

• 85 . Pastore J., op. cit.

• 86 . Crawford B., Why the Euro-Med Partnership? Explaining the EU’s Strategies in the Mediterranean (...)

47Au contraire, les efforts diplomatiques ont conduit à des accords régionaux avec les voisins de l’UE, de la Russie à la Méditerranée, en passant par les Balkans, afin de construire une communauté de valeurs, qui pourrait mener à la création d’une communauté de sécurité régionale. Dans se sens, le PEM constitue un « rêve constructiviste 86 » selon lequel à travers la persuasion active et la socialisation, un sentiment de « vouloir vivre » ensemble émergerait. Le premier pas vers la création d’une communauté euro-méditerranéenne a d’ailleurs été de développer un partenariat non seulement politique et économique, mais également social et culturel, afin de consolider les bases d’un dialogue entre civilisations.

• 87 Pour « l’école de Copenhague », les menaces sécuritaires n’existent pas en tant que (...)

48Etant donné l’importance grandissante des question JAI, à la fois au niveau européen et au niveau des Etats-membres, les efforts diplomatiques se retrouvent confrontés à l’émergence du « discours de sécuritisation » des experts JAI, pour emprunter le concept de Buzan 87. Les deux discours concurrents décrits plus haut, sont désormais réunis sous un même cadre politique : la PEV.

• 88 . Lavenex S., Wallace W., « Justice and Home Affairs », op. cit., p. 458.

49Le développement de la dimension extérieure de la JAI a considérablement gagné en portée et en contenu depuis ses débuts en 1999. Comme l’ont justement souligné Lavenex et Wallace, l’ambition de créer un « espace de liberté, sécurité, et justice » (ELSJ) est comparable à celle qui existait lors de la création du marché unique, bien que les questions JAI soient davantage liées aux questions de souveraineté 88. Cette ambition s’est développée parallèlement aux relations extérieures et porte désormais l’ambition de créer un ELSJ avec ses voisins.