• 2 . Le terme « exilé » désignera dans cet article toute personne forcée de migrer et de vivre (...)
• 3 . Noiriel G., Réfugiés et sans-papiers – La République face au droit d’asile, XIX^ème – XX(...)

2Il s’agit d’apporter à ces débats d’une actualité brûlante, un point de vue sociologique, distancié et éventuellement décalé par rapport aux enjeux les plus immédiats de cette actualité. En amont d’observations juridiques ou anthropologiques relatives aux camps d’enfermement et de regroupement forcé issus de ces projets politiques, il s’agit de comprendre quels sont les facteurs sociaux qui rendent possibles l’élaboration technique et l’expression politique de tels projets, d’analyser la genèse de ces politiques, afin de bien en saisir les caractéristiques et la portée. On se situera ainsi également en amont des jugements de valeur et, chronologiquement, de l’actualité immédiate pour tenter d’identifier les origines des représentations sociales et des processus de décision qui façonnent ces politiques européennes. Deux questions connexes seront examinées : comment passe-t-on en moins de trente ans de la situation prévalant encore dans les années 1960 où les exilés2 étaient perçus comme des victimes3, objets de compassion, à celle de coupables à chasser et à enfermer dans des camps ? Dans cette transformation des cultures politiques européennes, quelles relations existent entre l’opinion publique et les actions des élites dirigeantes, notamment politiques et administratives, qui participent aux politiques publiques concernées ?

• 4 . Lindblom C.E., The policy-making process (1968), Englewood Cliffs (New-Jersey), Prentice-Hall (...)

4Cette présentation des réalités sociales soulève un certain nombre de difficultés. Tout d’abord elle n’est pas corroborée par ce que nous apprennent les études sociologiques des processus de décision politique4. Ces études font apparaître, de manière récurrente, le rôle primordial de spécialistes de tel ou tel problème public dont les activités professionnelles ou militantes (fonctionnaires, ministres, experts, lobbyistes…) sont pour le moins distantes de l’opinion publique et largement autonomes par rapport à la vie politique telle qu’elle apparaît (médiatique, partisane, électorale…) aux yeux d’un public élargi. La relation, précédemment alléguée au sujet de l’immigration, entre ces deux dimensions de la vie politique – celle des spécialistes et celle de l’opinion publique – demande donc à être contrôlée, notamment en scrutant attentivement la chronologie des faits relevant de l’une et l’autre dimension et en s’assurant ainsi de l’ordre dans lequel interviennent les causes supposées (inquiétudes des opinions publiques) et effets allégués (processus de décision politique, actions publiques).

• 5 . Berger P., Luckmann T.., La construction sociale de la réalité, Paris, Méridiens-Klincksieck, (...)

5Cette démarche analytique trouve une raison d’être supplémentaire dans une observation, tout aussi récurrente, produite par ces mêmes recherches en sciences sociales5 : un problème public qu’il soit énoncé dans l’une ou l’autre des deux dimensions de la vie politique, n’est jamais le simple reflet d’une réalité objective, mais toujours et nécessairement le résultat d’un processus social, incluant luttes et concurrences politiques, de production des données et des interprétations relatives à la réalité sociale. Cette découverte n’interdit pas de rechercher une « vérité objective » de la réalité sociale, elle suggère seulement de prêter une attention soutenue aux écarts éventuels entre celle-ci et les représentations sociales qui s’y rapportent, notamment dans le champ politique, et de s’intéresser particulièrement aux conditions d’émergence de ces représentations sociales dans la société.

• 6 . Agier M., Au bords du monde, les réfugiés, Paris, Flammarion, 2002 ; Castles S., Crawley H., (...)
• 7 . Voir aussi : Guichaoua A. (dir.), Exilés, réfugiés, déplacées en Afrique centrale et (...)
• 8 . Cambrézy L., Réfugiés et exilés – Crise des sociétés, crise des territoires, Paris, Ed. (...)

6A cet égard, les changements de nature, d’ampleur et de portée aujourd’hui si couramment imputés aux migrations incitent fortement à l’adoption d’une telle approche constructiviste : la théorie d’une migration devenue essentiellement économique occulte la croissance du nombre de réfugiés reconnus comme tels dans le monde depuis trente ans6. Après vingt-cinq ans de stabilité autour de 2,5 millions (de 1950 au milieu des années 1970), cette population augmente régulièrement jusqu’à 18 millions en 1992 et 12 millions aujourd’hui. Encore ne s’agit-il que de chiffres relatifs aux réfugiés officiels. Si l’on y ajoute les déplacés internes et les exilés qui n’accèdent pas à ce statut, le nombre de personnes contraintes à l’exil est estimé à près de 50 millions. Or les causes initiales de migrations forcées ne sont pas mystérieuses. Pour n’en citer que quelques unes7 : dans la Corne de l’Afrique une série de guerres déplace des millions de réfugiés. Le long conflit afghan en fait fuir six millions. En Amérique centrale, trois guerres déplacent plus de deux millions de personnes. Dans le même temps des Sri Lankais se réfugient en Inde, des Ougandais au sud du Soudan, des Angolais en Zambie et au Zaïre, des Mozambicains dans six pays voisins, etc. Et aux guerres s’ajoute encore la permanence des persécutions politiques, religieuses, ethniques et sociales dans le monde⁸.

• 9 . HCR, Les réfugiés dans le monde, op. cit., p. 125.
• 10 . Suède 1,75% – Danemark 1,3% – Allemagne 1,19% – Suisse 1,11% – Norvège 1,05% – (...)

7La théorie d’une hyper-attractivité des pays riches comme principal facteur d’exil résiste mal à l’observation des évolutions de populations réfugiées dans les différentes régions du monde9. En ordre de grandeur, pour les vingt-cinq dernières années, le chiffre fluctue autour de 1 million sur le continent américain ; il passe de 500 000 à 3 millions sur le continent européen, l’essentiel de la croissance ayant lieu en 1991/1992 ; mais il passe de 2 à 7 millions en Afrique, en augmentation depuis 1985 et de 1 à 8,5 millions en Asie, l’essentiel de l’accroissement ayant lieu en 1980 et 1981. L’évolution en Europe est donc postérieure et très inférieure à celles de l’Asie et de l’Afrique. Elle implique en effet des personnes fuyant d’abord à proximité de leur patrie puis trouvant ensuite refuge dans une contrée plus éloignée. Sur les dizaines de millions d’exilés dans le monde quelques millions sollicitent finalement l’asile dans les pays occidentaux où les réfugiés représentent, en tendance, moins de 1% de la population. Pas plus de huit de ces pays¹⁰ apparaissent dans la liste des quarante premiers pays d’accueil.

• 11 . Le nombre de demandeurs d’asile depuis 1980 se situe entre 20 000 et 180 000 par an pour (...)
• 12 . Les chiffres du HCR se rapportent aux pays suivants : Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, (...)
• 13 . Durant cette période, le nombre de personnes entrant sous la protection du statut de réfugié (...)

8L’interprétation en termes d’envahissement nécessite de considérer non pas les réfugiés mais les demandes d’asile. Elle sont stables depuis vingt-cinq ans en Amérique du Nord, Australie et Nouvelle-Zélande11. En Europe12, au contraire, ce chiffre annuel se situait entre 100 000 et 200 000 jusqu’en 1988. Il augmente jusqu’à près de 700 000 en 1992 et redescend à un peu plus de 250 000 en 1995. Depuis lors, une nouvelle croissance est observable jusqu’à 450 000 en 1999 suivie d’une décroissance ramenant à 325 000 en 2003. On peut certes souligner un écart entre les continents. Mais l’on peut remarquer aussi que durant les dix dernières années, la tendance en Europe est stable, avec des fluctuations de faible amplitude, autour du niveau pivot de 400 000. En outre, si l’on rapporte ces chiffres aux nombres annuels de naissances nouvelles : le ratio est de l’ordre de 10%, ses valeurs successives variant faiblement autour de ce niveau. Enfin, l’ensemble de ces données ne tient pas compte des disparitions d’exilés que ce soit par décès ou par départ. En France entre le 31 décembre 1973 et le 31 décembre 1993, ces « sorties » représentent pas moins de 80,67% des « entrées » de la population des réfugiés13 ! Il n’existe pas de données pour les demandeurs d’asile déboutés de leur demande, leurs « sorties » sont donc toujours ignorées mais on peut les supposer au moins aussi importantes sinon plus que celles des réfugiés statutaires.

• 14 . Voir Piersons P., « When Effect becomes Cause. Policy Feedback and Political Change », World (...)
• 15 . Les modalités d’accès aux sources et autres indications méthodologiques seront données au (...)

9Le rappel de ces données fait apparaître l’intérêt d’une démarche constructiviste en tant qu’elle incite à s’interroger sur la genèse des représentations sociales et des politiques publiques relatives aux exilés. A cet égard il faut rappeler le poids du passé dans l’action des Etats et sa dépendance a des trajectoires de longue durée14. De ce point de vue sociologique, constructiviste et historique, la « politique des camps », telle qu’elle est analysée dans la troisième partie de cet article, ne peut pas émerger en septembre 2002 comme une « génération spontanée » hors de tout contexte. Notre hypothèse est au contraire celle d’un enchaînement de trois processus historiques distinguables mais étroitement interdépendants, à travers lesquels s’opère dans la culture politique d’élites dirigeantes européennes, technocratiques notamment, une mutation qui rend possible et, probablement, difficilement réversible l’avènement d’une politique des camps. Dans un premier temps, la stigmatisation de l’exilé comme faux-réfugié est un résultat du rejet progressif de la quasi-totalité des demandes d’asile. Or cette évolution administrative s’amorce bien avant que la figure du faux-réfugié n’envahisse l’espace public médiatique (La spirale du rejet). Puis, l’exilé se trouve érigé en menace au fur et à mesure que prospèrent les idées nationalistes et sécuritaires. Or cette menace est visée dans des actes de gouvernement bien avant d’être désignée dans l’espace public électoral par les partis d’extrême droite (le tournant national-sécuritaire). Enfin, la banalisation des stratégies de dissuasion des exilés notamment par bannissement et enfermement est alors possible. Or leur gestation s’opère d’abord dans des cercles technocratiques avant d’émerger dans l’espace public des déclarations ministérielles (La politique des camps)15.

10Lorsque l’on relit en 2005 l’histoire des exilés d’abord chiliens puis vietnamiens, cambodgiens et laotiens durant les années 1970¹⁶ on est frappé par l’absence de doutes exprimés à l’époque quand à leurs motifs de départ. Trente ans après, dans tous les pays occidentaux, la situation est diamétralement inversée : ceux qui demandent l’asile aujourd’hui sont à peine écoutés et leurs récits de vies, dans leur très grande majorité ne sont pas crus, quelles que soient leurs nationalités et les situations fuies.

• 16 . Voir les travaux de Jean-Pierre Masse, L’exception indochinoise. Le dispositif d’accueil des (...)

• 17 . L’auteur a été juge à la Commission des Recours des Réfugiés (CRR) en France, en tant (...)

11L’image du demandeur d’asile, faux-réfugié inventant son histoire de persécution pour trouver du travail, est devenue une évidence indiscutée au vu des taux de rejet des demandes d’asile, entre 80% et 100% en Europe. D’un autre point de vue, peut-être affecté par une expérience personnelle de juge de la demande d’asile17, le plus frappant est justement le caractère indiscuté tant de cette croyance que des modalités administratives et juridictionnelles de production d’une statistique idéologiquement aussi fondamentale.

• 18 . Voir ci-dessous : Le tournant national-sécuritaire : l’exilé comme menace.

12Dans tous les pays européens, les taux de rejet commencent à s’élever dès les années soixante-dix c’est-à-dire longtemps avant que l’enjeu ne soit médiatisé et politisé dans l’espace public. Configurées par les lois et décrets de politiques diplomatiques et policières, les institutions de l’asile augmentent leurs rejets jusqu’aux maximums actuels : cette dimension du processus est essentiellement technocratique. Au cours des années 1980, l’enjeu émerge dans l’espace public avec diverses formes d’hostilité à l’égard des exilés18. Les taux de rejet font alors l’objet d’usages politiques qui, aujourd’hui encore, alimentent les discours sur l’invasion des faux-réfugiés. En réaction à ces discours qu’elles ont elles-mêmes alimentées, les autorités gouvernementales, administratives et juridictionnelles affichent leur sévérité en restreignant la définition du réfugié, augmentant d’autant les taux de rejet. Ce processus circulaire entraîne une radicalisation des rhétoriques du rejet à la fois dans la sphère technocratique et dans l’espace public.

13La spirale du rejet s’amorce avec une histoire : le demandeur d’asile raconte ce qui l’a conduit à quitter son pays et cette relation écrite ou orale est difficile et, nécessairement, longue19. Cela ne tient pas seulement à des besoins psychologiques comme celui de verbaliser une expérience choquante pour en atténuer les séquelles traumatiques ou d’être reconnu comme victime innocente d’une persécution qui stigmatisait un coupable. Les récits s’allongent surtout parce que l’exil est contraint. Or cette contrainte se construit sur plusieurs années. Même l’explication d’un départ hâtif parcourt plusieurs années de vie : soit parce que la situation de l’exilé s’est détériorée insidieusement jusqu’à un stade, subjectivement perçu, de crainte rédhibitoire ; soit parce que le facteur déclencheur aussi prompt soit-il n’économise pas ultérieurement à l’exilé la peine de remonter loin dans le temps pour s’expliquer à lui-même d’abord, et aux autres ensuite, cet étrange basculement de sa vie ; soit enfin parce que la société chaotique qui pousse à l’exil recèle une complexité difficile à maîtriser dans la narration biographique comme dans l’analyse sociologique. Aussi n’est-il pas rare qu’une demande d’asile retrace dix ou vingt années d’une vie et qu’elle enfle sous l’accumulation des faits et des craintes et se complique encore dans la tourmente de l’exil. Chacune de ces vies pourrait remplir un roman et bien des biographies furent publiées à moindre coût humain.

• 19 . Il n’est pas possible dans le cadre de cet article d’aborder tous les aspects du processus (...)

• 20 . Sur la procédure en France voir : Decourcelle A., Julinet S., Que reste-t-il du droit (...)
• 21 . Près d’un tiers des demandes d’asile au Royaume-Uni sont très officiellement rejetées à (...)
• 22 . En Espagne, plus de 70% des demandes sont rejetées à ce stade de la procédure. A ce sujet, (...)

14Les formulaires des procédures d’asile ne font pas place à une telle expansion et les procédures d’asile ne laissent guère de temps à l’empathie. Les rejets sont massifs, la procédure expéditive et inquisitoriale20. Le demandeur s’expose d’abord par écrit et en quelques pages. Le récit est bref, sec, improvisé sur un coin de guichet, sous la pression d’une file d’attente, handicapé par le recours à un intermédiaire, voir dévoyé par celui qui peut traduire, sait écrire et croit savoir ce qu’il vaut mieux noter. Dans certains pays comme la Grèce, et pour une proportion d’exilés déjà considérable en Grande-Bretagne21 et en Espagne22, et croissante dans les autres pays, le rejet est prononcé dès ce stade ; la demande d’asile étant alors qualifiée de « manifestement infondée ». Pour ceux qui bénéficient d’une procédure plus longue commence alors la préparation d’un examen crucial dans des conditions matérielles et psychologiques qui mèneraient bien des étudiants à l’échec. La précarité impose notamment un souci de survie immédiate qui marginalise les autres préoccupations : manger et dormir passe avant la procédure et l’élaboration du récit. Les plus chanceux bénéficient de soutiens associatifs, familiaux ou amicaux. Mais ces soutiens, souvent utiles, peuvent être néfastes par incompétence bienveillante. Bien peu d’exilés ont cette connaissance minimale du droit qui leur serait nécessaire pour apercevoir dans leur propre vie ce qui importe aux yeux de leurs juges. Aucun pays n’assure d’assistance juridique systématique. Les mois voire les années d’attente affectent la mémoire comme chacun peut s’en assurer en tentant de reconstituer son propre passé.

• 23 . Blommaert J., « Investigating narrative inequality : African asylum seekers’ stories in (...)
• 24 . Amnesty International, Observation des audiences publiques de la Commission des Recours des (...)
• 25 . Doornbos N., « Separated Worlds. The Assessment of Credibility in Claims for Asylum », Amster(...)
• 26 . Cwerner S.B., « Faster, Faster and Faster – The time politics of asylum in UK », Time (...)
• 27 . Pour une tentative voir Coffey G., « The Credibility of Evidence at the Refugee Review (...)

15Viennent ensuite les phases d’audition, pour certains, déjà minoritaires. Les durées d’auditions vont de quelques minutes à quelques dizaines de minutes suivant les pays et les étapes de la procédure. Plusieurs enquêtes en Belgique23, France24, Pays-Bas25 et au Royaume-Uni26 attestent de cette exiguïté temporelle dans laquelle est placée toute expression d’une demande d’asile. Ces études présentent le même constat de collision entre les temps d’écoute et la possibilité pour l’exilé de se faire comprendre. Chacun peut en faire l’expérience : prendre sa montre et essayer de se raconter à soi même ou à un tiers les dix ou quinze dernières années de sa propre vie sans dépasser le temps de quelques dizaines de minutes voir même d’une heure. L’expérience peut encore être rapprochée de la réalité procédurale du droit d’asile en déduisant du temps disponible les durées de traduction (en différé, pour des raisons financières) et en l’entrecoupant des multiples questions pointues d’un interrogateur pris dans une logique de suspicion. Encore faudrait-il intégrer à cette expérience les décalages culturels qui affectent la communication entre, par exemple, un jeune berger peuhl de Mauritanie réduit en esclavage depuis son plus jeune âge et un fonctionnaire occidental installé dans les hautes sphères de l’Etat ou fraîchement titulaire d’un Master de droit public international. Sous le poids de telles contraintes, de telles conditions sociales d’expression, le récit d’exil est écrasé, laminé. Sa crédibilité finale, lorsqu’elle advient, reste à expliquer et cette explication pour la sociologie est difficile à apporter27.

• 28 . Le marquage politique de « réfugié » pouvait être gênant tant en exil que dans la (...)

16Comment en est-on arrivé là ? De la manière la plus simple qui soit. L’accueil des exilés n’a jamais été conçu comme une finalité essentielle des Etats-providence, comme une finalité assez importante pour justifier des dépenses conséquentes. Et bien rares sont les forces sociales ou politiques, aujourd’hui comme hier, qui réclament des services publics au bénéfice de non-nationaux. Dès son adoption en 1951, la Convention de Genève sur les réfugiés a été mise en œuvre d’autant plus facilement que, au-delà du contexte géopolitique favorable de la Guerre Froide, elle ne nécessitait aucun engagement immédiat de fonds publics. Une infime proportion des exilés demandait l’asile. La plupart d’entre eux parvenaient à refaire leur vie en résidant dans des pays occidentaux largement ouverts et ne voyaient pas l’utilité d’une procédure complexe qui n’avait pas une grande incidence sur les conditions de vie. Certains préféraient même l’éviter28. Les quelques milliers de demandes d’asile déposées dans chaque pays pouvaient donc, sans que personne ne s’en plaigne, faire l’objet d’un traitement expéditif, une instruction administrative superficielle débouchant dans la plupart des cas sur l’octroi du statut de réfugié.

• 29 . Hardy C., « Refugee determination – Power and Resistance in Systems of Foucaldian Power », (...)
• 30 . Holzer T., Schneider G., Widmer T., « Discriminating Decentralization – Federalism and the (...)

17C’est ce mode de traitement originel qui va perdurer jusqu’à aujourd’hui : un examen prenant entre quelques minutes et quelques heures, suivant les pays et les étapes de la procédure, par des fonctionnaires ne disposant d’aucun moyen d’investigation délocalisée, le plus souvent sans grands moyens de documentation ni d’actualisation des données sur le pays concerné. Comme l’observe Cynthia Hardy en étudiant le processus d’examen des demandes d’asile au Royaume-Uni, au Danemark et au Canada, il ne s’agit jamais d’une technique d’établissement de la vérité relative aux trajectoires biographiques des réfugiés mais d’un processus de construction d’une réalité spécifique : celle du taux de rejet des demandes d’asile et de ce que laisse supposer ce résultat statistique du traitement des demandes d’asile, résultat tributaire des choix de politique publique29. Trois chercheurs suisses ont également illustré cette dépendance en comparant le traitement de 180 000 demandes d’asile dans les vingt six cantons suisses entre 1988 et 1996 : ils expliquent la variabilité des taux de rejet d’un canton à l’autre et d’une nationalité à l’autre en fonction du canton, notamment par les modalités d’organisation des services traitant les dossiers30.

• 31 . Sur les statistiques françaises, voir Legoux L., La crise de l’asile politique en France, (...)

18Cette corrélation des taux de rejet et des choix de politique publique apparaît aussi dans une perspective historique. En France, dans les décennies cinquante et soixante, jusqu’au milieu des années 1970, la très grande majorité des récits de demande d’asile étaient considérés comme crédibles31. La procédure d’octroi est alors expéditive. Elle le restera. Depuis lors, la très grande majorité des récits ne sont plus crus. On passe en quelques années d’une dynamique d’octroi expéditif au bénéfice d’un petit nombre à une dynamique de rejet expéditif au détriment du plus grand nombre : hormis quelques populations privilégiées d’exilés pour lesquels sont instaurés des quotas de protection (chiliens, cambodgiens, vietnamiens, laotiens) les demandes d’asile de toutes les autres origines, politiquement non désirées, vont être administrativement considérées comme non crédibles. Il faut environ dix ans pour que l’ensemble des agents publics, fonctionnaires et juges, s’adapte mentalement à cette norme politique. Durant le temps de cette adaptation, assurée aussi par les politiques de recrutement des agents publics, le taux de rejet global augmente inexorablement. Il augmente au fur et à mesure où diminue la part des demandes issues de nationalités privilégiées par le gouvernement. Il augmente corrélativement quand s’accroît la part des demandes d’asile politiquement et diplomatiquement non désirées notamment celles d’origine africaine dont le taux de rejet est d’environ 90%, depuis le milieu des années 1980 jusqu’à aujourd’hui.

• 32 . Tableau élaboré en inversant les proportions présentées, à partir des données du HCR, par (...)

20Tableau n°1 : Taux de rejet des demandes d’asile conventionnel (en %)32

• 33 . Deux chiffres sont indiqués pour les pays qui connaissent deux niveaux de procédure (première (...)

24(1^ère instance et appel) en 200333

• 34 . Document du gouvernement britannique intitulé « New International Approaches to Asylum (...)
• 35 . Wintour P. (Chief political correspondent), « Blair warning on rights treaty », The Guardian,(...)

28Certains acteurs politiques ont une connaissance, il est vrai, quelque peu approximative de ces statistiques. Le Premier ministre britannique, dans sa proposition d’externalisation de l’asile, sous estime ainsi la moyenne européenne : « La moitié ou les trois quarts de ceux qui demandent l’asile en Europe ne remplissent pas les critères pour être considérés comme pleinement réfugiés »34. Son principal opposant, Ducan Smith (leader du Parti Conservateur), plus prudent dans l’estimation du chiffre, va plus loin dans l’analyse : « La grande majorité de ceux qui arrivent, vient pour des raisons qui n’ont rien à voir avec de véritables persécutions politiques. Ils viennent pour des raisons économiques ou, pour un nombre plus petit mais déjà significatif, pour des raisons criminelles ou terroristes »35.

• 38 . House of Commons, Home Affairs Committee, Asylum removals, Fourth Report of Session 2002-03, (...)

31D’autres causes sont fréquemment invoquées pour expliquer cette mixité croissante des flux, notamment l’action de mafias gestionnaires des filières de clandestins. Ainsi le Comité des affaires intérieures de la Chambre des Communes présente la courbe historique du nombre de rejets de demandes d’asile avec ce commentaire : « Il y a de bonnes raisons de penser que cette croissance considérable en nombre au cours de la dernière décennie indique non pas une croissance des réfugiés authentiques (genuine refugee) mais une croissance des abus du système de l’asile par des migrants économiques qui sont dans bien des cas exploités par des gangs criminels hautement organisés »38. 

• 39 . Cité par Travis A., « UN puts forwards ‘ fairer’ alternative to Blunkett’s asylum (...)
• 40 . « J’ai grandement élargi les possibilités de venir via les voies légales pour les (...)

32L’évocation de cette criminalité organisée dont les exilés seraient victimes permet de ne pas leur laisser l’entière responsabilité du problème migratoire. Elle permettra aussi ultérieurement de justifier avec humanité leur reconduite dans leur pays d’origine. Car l’ensemble des positions exprimées dans ce débat revendique un attachement aux valeurs humanistes, y compris le droit d’asile. C’est même au nom de sa défense que sont stigmatisés les faux-réfugiés par Raymond Hall, responsable du Bureau Europe du HCR, qui appelle à « débarrasser les procédures nationales de l’asile de ces abus particulièrement exaspérants qui constituent l’un des facteurs de remise en cause actuelle de la crédibilité des procédures nationales de l’asile »39. Le même souci de défense du droit d’asile est exprimé par le ministre de l’Intérieur britannique s’affligeant des torts qui lui sont causés par les abus40.

• 42 . Guild E., « International terrorism and EU immigration : Asylum and borders policy : the (...)

38La rhétorique de l’exclusion – Elle se forme aussi dans la Convention de Genève sur les réfugiés qui prévoit d’exclure tyrans, bourreaux et droits communs fuyant la justice de leurs pays. Cette rhétorique visait à renforcer la protection des victimes en écartant les auteurs de persécutions (qui conservèrent toujours, il est vrai, le bénéfice du pouvoir discrétionnaire de protection par les Etats amis). Dans la procédure d’asile ces exclusions sont rares… autant que les aveux spontanés de culpabilité en l’absence desquels il est bien difficile de juger sans investigation, sur de simples soupçons, des faits parfois terribles (génocides, crimes de guerre…). Cependant la rareté n’est qu’apparente puisque rien ne fait obstacle à des exclusions implicites ; un simple soupçon, précisément, de terrorisme par exemple, peut décrédibiliser une demande d’asile et toutes celles de la même origine. Dans la pratique administrative et juridictionnelle, la rhétorique reste officiellement celle de l’incrédulité, économisant l’exposé d’autres motifs de rejet qui demeurent ainsi implicites. Cette pratique sous-jacente à bon nombre de décisions s’accroît sous l’effet des discours et politiques sécuritaires qui affectent partout en Europe les demandes d’asile42 ; certaines demandes d’asile plus que d’autres faut-il ajouter : en particulier celles qui sont exprimées par des arabes, des kurdes, des tchétchènes, des irakiens, des tamouls…

• 43 . Crépeau F., Droit d’asile – De l’hospitalité aux contrôles migratoires, Bruxelles, Ed. (...)
• 44 . Voir les conclusions du Comité Exécutif du HCR de l’ONU : EXCOM n°30 (XXXIV/1983) relative (...)
• 45 . Voir Crépeau F., Droit d’asile…, op. cit, p. 266 et suivantes.

39La rhétorique du déni d’asile – La notion de demande « manifestement infondée » apparaît dès 198043 dans le langage technocratique pour désigner le moyen procédural de rejeter plus vite encore que d’habitude, sans audition, voire à lecture rapide du récit d’exil. Le HCR conceptualise en 198344 cette pratique de rejet déjà bien établie par les Etats dès la fin des années 1970. Le refus d’entendre une demande ou de permettre qu’elle s’exprime pleinement s’institutionnalise ensuite aux postes frontières, dans les aéroports, aux guichets administratifs et dans les procédures juridictionnelles. Ils gonflent les taux de rejet dans des proportions variables selon les pays : le Royaume-Uni les estime aujourd’hui officiellement à près de 40%. La notion s’articule ensuite avec celle de « pays sûr », aux multiples déclinaisons – « pays d’origine sûr », « pays-tiers sûr » (par exemple de transit), « pays de premier accueil » sûr, … – conceptualisée par le HCR en 198945. La publicité des listes de pays sûrs posant des problèmes diplomatiques (pour ceux qui n’y sont pas !), elles demeurent souvent officieuses mais facilitent aussi bien et sans plus d’égard les rejets des demandes d’asile concernées ainsi considérées a priori comme « manifestement infondées ».

• 46 . La sociologue du politique Annie Collovald vient de déconstruire efficacement le mécanisme (...)
• 47 . Van Leeuwen T., Wodak R., « Legitimizing immigration control : discourse-historical analysis (...)
• 48 . Calavita K., « A ’reserve army of delinquents’ – The criminalization and economic (...)
• 49 . Lochak D., « La politique de l’immigration au prisme de la législation sur les (...)
• 50 . Tsoukala A., « Le contrôle de l’immigration en Grèce dans les années (...)
• 51 . Angel-Ajani A., « Italy’s racial cauldron – Immigration, Criminalization and the Cultural (...)
• 52 . Cohen S., « The local state of immigration controls », Critical Social Policy, 2002, vol.22, (...)

42Cette évolution est parfois qualifiée abusivement46 de populiste et réduite alors aux succès électoraux de l’extrême droite. Pourtant ni cette notion, ni ces succès ne suffisent à expliquer l’évolution des politiques de l’immigration et de l’asile. Les études disponibles sur l’Autriche47, l’Espagne48, la France49, la Grèce50, l’Italie51 et le Royaume-Uni52 montrent que ce tournant, que l’on peut qualifier de national et également sécuritaire, met en jeu des élites dirigeantes : ministres, conseillers, hauts-fonctionnaires, autres agents publics et semi-publics, experts, lobbyistes, chargés de communication… Tous n’ont pas besoin, loin s’en faut, de tenir compte d’une opinion publique souvent enrôlée à peu de frais dans la justification des positions politiques de ceux qui s’expriment.

• 53 . Cette partie est fondée sur la bibliographie citée en référence et sur deux enquêtes (...)

43Pour le montrer, encore faut-il ne pas réserver l’exclusivité du fait xénophobe à quelques groupuscules ou partis ascendants, ne pas en exonérer a priori les élites dirigeantes, administratives et politiques. On peut alors distinguer et comparer xénophobie contestataire (celle des partis d’extrême droite) et xénophobie gouvernante (celle des politiques anti-migratoires) et montrer l’antériorité de celle-ci. Aucune des deux ne laisse l’exilé indemne. Il devient une menace, un ennemi intérieur et extérieur, qui donne lieu à criminalisation et à des incarcérations croissantes. Face aux montées en puissance des idées xénophobes et sécuritaires d’autres idées sont en recul et leurs soutiens en déclin. Cette raréfaction des soutiens à la cause des exilés, moins étudiée, nécessite encore des recherches complémentaires53.

• 54 . Lochak D., « La politique de l’immigration au prisme de la législation sur les étrangers, o(...)

45En France, les éléments fondamentaux des politiques anti-migratoires sont posés dès les années 1970, près de dix ans avant l’émergence électorale du Front National (FN) en 1983 : fermeture des frontières (1974), restrictions au regroupement familial (1976), pénalisation du séjour irrégulier (1980), contrôles d’identités au faciès (1981). Comme l’observe Danièle Lochak54 l’alternance de 1981 n’ouvre qu’une brève parenthèse associant des mesures spectaculaires en faveur des sans-papiers, et les prémices, dès 1982, de la conversion socialiste à la lutte anti-migratoire : durcissement contre les irréguliers, mise en opposition des anciens et nouveaux migrants. La victoire électorale du FN en mars 1983 marque les esprits mais il ne s’agit encore que de scores réduits et rien n’indique alors qu’ils seront durables. Pourtant, dès l’année suivante le Premier ministre socialiste L. Fabius s’adapte : « l’extrême droite, ce sont de fausses réponses à de vraies questions ». En 1986, le retour de la droite au gouvernement, accompagné par l’entrée du FN à l’Assemblée Nationale, donne lieu à des surenchères gouvernementales et partisanes dans la répression des migrants : les charters d’expulsés deviennent un instrument de communication politique du ministre de l’Intérieur C. Pasqua et le jeu politique se recompose autour de ce nouvel acteur qu’est le FN. L’évolution affecte tous les esprits : « On ne peut pas accueillir toute la misère du monde » résume le Premier ministre M. Rocard en 1989. Les discours et les actes publics se sont modifiés en France bien avant que l’extrême droite n’affecte significativement le jeu électoral.

• 55 . Vasta E., « Rights and Racism in a New Country of Immigration : The Italian Case », in (...)
• 56 . Angel-Ajani A., « Italy’s racial cauldron – Immigration, Criminalization and the Cultural (...)

46La première grande loi italienne sur l’immigration, dite « loi Martelli » (héritier de Bettino Craxi), date de 1986. Elle fait émerger l’immigration comme problème public dans la vie politique italienne. Bien que libérale par certains aspects, elle introduit les premiers dispositifs restrictifs et stigmatisants à l’égard des exilés. A côté de mesures favorables au marché du travail (demandes de régularisation par les employeurs, centres d’accueils et d’orientation, facilités pour certaines nationalités demandées…), la loi autorise les expulsions d’exilés sans papiers, incluant explicitement et contre le droit international les demandeurs d’asile et les étrangers accusés de crimes55. En 1993, le ministre de la Justice Giovanni Conso simplifie les procédures d’expulsion d’exilés placés en préventive ou gardés à vue pour dommages à la propriété, vol et recels ; il multiplie également les motifs d’incarcération et d’expulsion. En 1995 le « décret Dini » crée des sanctions nouvelles contre ceux qui emploient et transportent des exilés sans papiers56. Or l’émergence électorale de la Ligue du Nord date de 1987 (20%) et se limite à la Lombardie. A cette date, la « loi Martelli » marque le débat politique depuis déjà un an. La Ligue qui s’organise nationalement en 1991 et apparaît électoralement dès 1992 n’obtient qu’en 1996 un score (10,1%) qui lui permet d’imposer des négociations de coalition aux partis de gouvernement. Cela fait déjà plusieurs années que les politiques publiques menées par les gouvernements ont endossé les idées de la lutte contre les exilés.

• 57 . Wodak R., « The Genesis of Racist Discourse in Austria since 1989 », in Caldas-Coulthard (...)
• 58 . Matouschek B., Wodak R., Januschek F., Notwendig Maßnahmen gegen Fremde ?, Vienne, (...)
• 59 . Van Leeuwen T., Wodak R., « Legitimizing immigration control : a discourse-historical (...)

47Jusque dans les années 1980 l’Autriche revendique une tradition d’accueil des réfugiés (germaniques mais aussi hongrois, tchèques, slovaques et polonais après la guerre). Ceux de l’Est furent longtemps perçus comme des héros échappés de la tyrannie communiste. A partir de 1989 s’opère une dégradation brutale des discours politiques à leur sujet. Dès le milieu des années 1990, observe Ruth Wodak, la tolérance paternaliste dont bénéficiaient les réfugiés de l’Est se transforme en hostilité à l’égard des mêmes, devenus « migrants économiques » trop paresseux et égoïstes pour demeurer chez eux et y résoudre leurs propres problèmes57. Les politiques publiques se durcissent ; tant celles des conservateurs que des sociaux-démocrates : diminution draconienne du quota d’immigration annuelle, restrictions dans le renouvellement des cartes de séjour, expulsions musclées des étrangers sans papiers...58 L’administration s’exprime aussi, à sa manière : les courriers de notification des refus de regroupement familial, par exemple, multiplient et banalisent les arguments xénophobes ; les services concernés ne trouvent pas motifs à remplir plus de 63% des quotas annuels pourtant officiellement ouverts aux demandes de regroupement familial59. L’ensemble du secteur des politiques de l’immigration et de l’asile glisse vers la xénophobie dès les années 1990. Et, même si les premiers succès du Freiheitliche Partei Österreich de Jörg Haider datent de 1986 (9,7% aux élections locales) et que la décennie 1990 est marquée par des accords locaux de gouvernement entre le FPÖ et le principal parti conservateur (l’ÖVP de Wolfgang Schüssel), l’explosion du FPÖ au niveau national date de 1999 (27%) et le premier accord national de gouvernement de février 2000.

• 60 . Renton D., « Examining the success of the British National Party, 1999-2003 », Race & (...)
• 61 . Sur l’ensemble du pays, la percée de l’extrême droite reste très modeste : 3 sièges sur (...)
• 62 . Dans la même période il se situe entre 90 000 et 440 000 en Allemagne.
• 63 . Kaye R., « Defining the Agenda : British Refugee Policy and the Rote of Parties », Journal (...)
• 64 . Kaye R., « Redefining the Refugee : The Media Portrayal of Asylum Seekers », in Koser K., (...)
• 65 . Cohen R., Frontiers of Identity : The British and the Others, London, Longman, 1994.
• 66 . Renton D., « Examining the success of the British National Party, 1999-2003 », op. cit., (...)

48L’extrême droite ne perturbe la vie politique britannique qu’à partir de 200160 et la perturbation reste très limitée61. En outre, jusqu’en 1999, le nombre annuel de demandes d’asile reste inférieur à 50 00062. Pourtant, dès le début des années 1990, observe Ron Kaye63, les partis politiques façonnent un consensus contre les demandeurs d’asile par un langage disqualifiant. Les mass-medias amplifient cet usage politique des termes « fraudes », « parasites », « tricheries » et « réfugiés économiques » au sujet des demandeurs d’asiles64. Dès cette époque sont opposés « réfugiés authentiques » (genuine refugees) sujets à compassion et « faux-réfugiés » (bogus refugees) sans droits, ni défense65. Face à l’augmentation de leur nombre (de faible ampleur comparée aux autres chiffres européens et liée à la guerre en Yougoslavie), les conservateurs réagissent en 1993 par des législations restrictives et un langage d’hostilité. Les travaillistes sont divisés : les vieux députés de base du Labour dénoncent le racisme des législations de 1993 et 1996. Mais les figures montantes du New Labour comme Tony Blair disent comprendre le « problème », la nécessité de lutter contre les « abus du droit d’asile » ; et, de fait, leur arrivée au pouvoir en 1997 n’infléchit pas la tendance. La loi de 1999 sur l’immigration et l’asile affiche une hostilité grandissante à l’égard des exilés : bons d’approvisionnement stigmatisant, dispersions forcées hors de Londres, accroissement des incarcérations… Or en 1999, le British National Party n’a aucun poids électoral, aucune surface sociale : il est présenté dans la presse comme un groupuscule, son nombre d’adhérents est estimé à 1500 dont moins de 200 assistent aux meetings66.

49Ce tournant nationaliste et xénophobe intervient dans un environnement international bouleversé à partir des années 1990. Comme l’observe Malcolm Anderson, « après l’euphorie collective qui suivit la chute du Mur de Berlin, des craintes apparurent, en partie véhiculées par les gouvernements et les appareils d’Etat »67. La menace directe contre l’Europe ayant disparu, l’ensemble du schéma de sécurité collective devint matière à réflexion et l’on s’intéressa à de nouvelles menaces. La première menace envisagée fut celle d’un déferlement des réfugiés en provenance de l’Est. Il n’eut pas lieu. Mais ce démenti par la réalité ne freina pas la diffusion de cette théorie politique d’un risque de déferlement migratoire. Cette nouvelle menace fut construite par association de phénomènes souvent indépendants : trafics de stupéfiants, réseaux terroristes, filières de prostitutions, migrations économiques, fondamentalisme musulman, etc. « En liaison avec ces questions posées par les pouvoirs politiques, [note Anderson en 1997], une dimension d’anxiété culturelle investit la politique des sociétés européennes ». Avec les questions viennent très vite les réponses apportées par les mêmes ; ou, plus exactement, lorsque les réponses sont déjà là, il reste à construire les problèmes, notamment les menaces, justifiant l’emploi des solutions politiquement préférées. Sécurité et immigration font alors bon ménage dans la reconversion des référentiels de l’action policière, douanière, diplomatique mais aussi sociale ou éducative tendant vers ce que Didier Bigo nomma une « gouvernementalité par l’inquiétude » : « Le discours sécurisant l’immigration est alors en position de force symbolique et devient une technologie politique, une modalité de la gouvernementalité contemporaine »68.

• 67 . Anderson M., « Les frontières : un débat