De nouveaux acteurs des relations internationales ?

Les questions de sécurité intérieure sont longtemps demeurées marginales dans les relations internationales. Le crime sous toutes ses formes et le terrorisme étaient essentiellement nationaux et les quelques initiatives visant à faciliter l'entraide entre les Etats étaient limitées. La coopération policière dépendait pour l'essentiel du bon vouloir des services concernés et ses procédures étaient rarement mises en œuvre. Les circuits de l'entraide judiciaire empruntaient la voie diplomatique et n'étaient activés que pour des affaires exceptionnelles. L'émergence d'une forme de terrorisme international et le développement de la criminalité organisée, la criminalisation progressive de guérillas longtemps soutenues par les superpuissances ont suscité dans les années 1990 un nouvel intérêt pour ces phénomènes. Certains auteurs pris de court par la modification radicale des équilibres géostratégiques qui faisaient l'essentiel de leurs travaux ont trouvé dans les " nouvelles menaces " un terrain de recherche. La modification profonde de la criminalité internationale sous toutes ses formes dans les dix dernières années amène à se poser deux questions. Tout d'abord, doit-on considérer que le développement des organisations criminelles et terroristes marque, dans une société internationale qui tend à se morceler, un nouveau type d'acteur stratégique ? La " déclaration de guerre " des autorités américaines à Oussama Ben Laden semble, à première vue, l'indiquer. Ensuite, dans quelle mesure les phénomènes criminels et terroristes naguère peu évoqués dans les négociations entre Etats sont-ils devenus des enjeux de ces relations, voire un instrument des politiques étrangères ?

21 - De nouveaux acteurs stratégiques ?

Alors que la tactique peut se définir comme l'art de combiner tous les moyens militaires au combat, la stratégie concerne la conduite générale de la guerre. Elle suppose donc à la fois la capacité à définir un plan d'ensemble et celle d'enchaîner des opérations conformément à ces orientations générales. Reconnaître aux organisations terroristes et criminelles la qualité d'acteurs stratégiques revient donc à leur attribuer à la fois l'hostilité et la rationalité opérationnelle qui peuvent être considérées comme constitutives d'une agression potentielle et donc d'une véritable menace au sens de la défense. La présentation globalisante du " crime organisé " est à cet égard trompeuse. Elle laisse penser qu'un directoire local, voire mondial, du crime définit et conduit une stratégie comme pourrait le faire une oligarchie dans un Etat autoritaire. " L'internationale terroriste " fait également l'objet de commentaires exagérément simplificateurs dans lesquels la révélation des contacts entretenus entre différentes organisations est présentée comme l'illustration de la structuration de réseaux alors qu'ils se limitent dans la grande majorité des cas à de simples échanges logistiques et techniques.

Qui est légitime ? Dans le cas du terrorisme révolutionnaire, cette question était contournée : les activistes se présentaient comme l'avant-garde d'un mouvement populaire potentiel mais qui ne s'est jamais concrétisé. Il existait un premier cercle (les clandestins engagés dans l'action armée), un deuxième cercle (des sympathisants qui fournissent des facilités logistiques) mais pas de troisième cercle (une part de population qui sans prendre part aux opérations ni à leur soutien, fait preuve d'une neutralité bienveillante). On sait ce qu'il advint de ces mouvements sans racines qui luttaient pour un prolétariat qui ne s'est jamais identifié à eux. Quand les revendications prennent un caractère communautaire, nationaliste ou religieux, la situation devient plus complexe. Celui qui se réclame de l'Islam ou de la nation basque fait référence à une réalité sociale existante. Cela suffit-il à lui accorder la part de légitimité qui pourrait lui conférer un statut d'acteur des relations internationales ? Il existe en Bretagne une histoire, une langue et une communauté très attachée à ses traditions sans qu'aucun mouvement autonomiste n'ait jamais été en mesure de revendiquer une quelconque légitimité. Au Pays basque espagnol, il existe une majorité autonomiste qui se satisfait du partage des compétences tel qu'il est prévu par la constitution actuelle entre l'Etat et les institutions régionales ou, du moins, n'envisage pas de recourir à la violence pour le faire évoluer. Cette majorité ne soutient pas pour autant l'ETA car elle ne souscrit pas à son objectif et encore moins à sa stratégie. En revanche, l'ETA peut compter sur le soutien d'une minorité importante qui revendique l'indépendance pure et simple, y compris pour les provinces situées en France. Cette minorité joue un rôle politique à travers les vitrines électorales successives du mouvement indépendantiste mais elle fournit surtout aux commandos illégaux, qui vivent dans la clandestinité et effectuent l'essentiel des attentats, un soutien matériel ainsi qu'un réservoir considérable d'activistes à travers un réseau complexe d'associations et de mouvements politiques. C'est donc dans l'observation de ce troisième cercle, dans l'évaluation de son importance relative au sein de la population de référence et de son adhésion aux objectifs ainsi qu'aux stratégies de lutte que peut s'évaluer la substance politique du mouvement. Cela suppose de ne pas s'arrêter à des apparences. En Algérie, la radicalisation de la violence a suivi l'annulation des élections que le Front islamique du salut (FIS) était sur le point de remporter. La violence aveugle des " intégristes " aurait-elle sa part de légitimité ? Sans doute pas, dans la mesure où les bras armé du FIS, l'Armée islamique du salut a rapidement déposé les armes après avoir échoué dans sa stratégie de guérilla et que les violences barbares qui perdurent depuis bientôt dix ans sont le fait des groupes islamiques armés dont les effectifs sont limités et qui ne bénéficient pas du soutien de la population.

La nécessité pour un mouvement terroriste de disposer d'une base sociale ne s'impose pas seulement pour des raisons de logistique ou même de soutien indirect. Il ne faut jamais perdre de vue le caractère instrumental de l'action terroriste qui n'est qu'un moyen employé par défaut et politiquement exploitable à partir de l'instant où l'on y renonce. Si un groupe se livre au terrorisme pur et se réduit à la violence, le fait d'y mettre fin le vide de sa substance. Le passage à la phase politique de l'action sanctionné, comme on le verra plus loin, par la négociation institutionnelle, est tributaire de la nature du message politique et de sa part de légitimité.

Un indicateur particulièrement significatif de l'accession d'une organisation terroriste ou criminelle au statut d'acteur stratégique tient dans la nature des négociations qu'elle est en mesure de conduire avec les autorités gouvernementales. Il s'agit d'une question sensible car l'engagement d'un certain type de négociation est une reconnaissance explicite du changement de nature de l'organisation aux yeux de l'Etat considéré. Plusieurs hypothèses sont à distinguer. Tout d'abord, on évitera la confusion entre les négociations ponctuelles et les négociations institutionnelles. Dans le premier cas, il existe bien un dialogue, mais il se limite au temps nécessaire pour régler une crise. La prise d'otage en est l'exemple le plus courant. Elle peut être purement crapuleuse, dans le cadre d'une demande de rançon, mais elle peut également viser à atteindre des buts politiques, comme dans les cas de l'enlèvement d'Aldo Moro par les Brigades Rouges ou de la séquestration des invités de l'ambassadeur du Japon au Pérou par le MRTA. Dans ce type de situation, l'Etat ne reconnaît généralement pas négocier. On évoque le plus souvent des " discussions ", souvent conduites par des intermédiaires. Après la résolution de la crise, les contacts éventuels prennent fin et si le mouvement gagne en notoriété, le crédit politique est le plus souvent nul. Dans le cas des négociations institutionnelles, les discussions portent sur le fond du problème politique. Leur engagement passe généralement par plusieurs phases : la première est celle des contacts préalables et secrets, parfois révélés a posteriori, et qui ont pour but de s'assurer que les deux parties sont prêtes à engager le dialogue. La deuxième étape est celle des " pré-négociations " ouvertement engagées pour préparer les négociations officielles. Il s'agit d'une étape intermédiaire dont l'échec éventuel serait moins grave que celui des négociations proprement dites. Elles portent généralement sur les conditions dans lesquelles l'organisation s'engage à renoncer définitivement à la violence, ce qui est souvent considéré comme un préalable, ainsi que sur les garanties dont bénéficieront les activistes déposant les armes (amnistie, voire reclassement des combattants, s'agissant des guérillas). La préparation de l'Accord du Vendredi Saint en Irlande du Nord, les contacts entre le président élu Pastrana avec les FARC avant sa prise de fonction ont ainsi abouti au lancement d'un processus officiel de négociations. En revanche, la trêve annoncée par l'ETA entre 1998 et 1999 n'a pas permis, en dépit des espoirs qu'elle avait suscités, de déboucher sur l'engagement de négociations sur le modèle irlandais et la violence a repris. Avec les négociations, l'organisation atteint un nouveau stade dans son évolution politique. Dans le même temps, elle perd son caractère terroriste en renonçant à la violence. Cette renonciation n'est pas obligatoire (les FARC n'ont pas renoncé à la violence en prétextant notamment de la menace que les paramilitaires représentent pour elles) et elle n'est jamais absolue : des groupuscules comme l'IRA Véritable en Irlande du Nord ou Armata Corsa refusent de s'associer au processus de paix et poursuivent la lutte armée. Il est difficile d'évaluer le degré d'autonomie de ces branches dures par rapport aux vitrines légales. Se trouve-t-on en présence d'une fraction minoritaire totalement distincte de l'organisation principale ou d'un levier occulte dont la branche politique de l'organisation peut jouer durant les négociations ? Le gouvernement israélien qui tient directement l'Autorité palestinienne pour responsable des attentats revendiqués par le Hamas et le Djihad privilégie la seconde hypothèse sans qu'il soit possible de proposer une réponse universelle à cette question.

22 - Terrorisme et criminalité organisée, instruments ou enjeux des relations entre Etats ?

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La seconde limite à l'effectivité du contrôle exercé par l'Etat parrain est la tendance naturelle dont font preuve les organisations à s'émanciper progressivement. Pour peu qu'elle parvienne à s'ancrer dans son milieu et à trouver de nouveaux modes de financement, l'organisation en viendra progressivement à superposer des objectifs qui lui sont propres à ceux de l'Etat parrain. Pour reprendre l'exemple du Hezbollah libanais, un groupe dédié à l'action terroriste a su exploiter des conditions favorables pour se présenter comme un véritable interlocuteur politique dans la communauté chiite de la Bekaa. Sans abandonner la lutte armée, il a développé une politique sociale afin de conforter son image et s'est imposé comme une véritable force politique, élection après élection. Le lien avec les factions iraniennes qui continuent de lui apporter leur soutien n'a pas disparu mais l'organisation ne peut plus être réduite à un simple groupe armé téléguidé par les mollahs. Cette prise d'autonomie est également constatée à propos de milices anti-terroristes dont la formation a été favorisée, par action ou par omission, par des services qui voyaient en elles des auxiliaires motivés. Les " B. Specials " protestants en Irlande du Nord ou les paramilitaires de l'AUC en Colombie se sont rapidement révélés incontrôlables.

Les Etats victimes du terrorisme ou des conséquences des grands trafics ne sont pas les seuls à instrumentaliser ces phénomènes et les réactions des Etats sanctionnés ou mis en cause sont d'ailleurs explicites. Ils développent une contre argumentation soulignant les responsabilités de leurs détracteurs. Lors du sommet des Nations Unies sur la drogue de juin 1998, les pays auxquels il était reproché de ne pas prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à la production de stupéfiants ont tenu un discours offensif : avant de faire la guerre aux trafiquants, Washington devrait avoir une véritable politique sur la demande car c'est le développement des marchés qui est à l'origine des trafics et non l'inverse. En matière de terrorisme, la responsabilité des Etats-Unis est également invoquée, les frappes aériennes ou les conséquences sanitaires et sociales des embargos étant assimilées à une forme de terrorisme. Dans les relations internationales, comme dans les relations infra-étatiques, les qualifications de " mafieux " et de " terroriste " ont un caractère déclaratoire destiné à dévaloriser. Un argument souvent développé par les Etats parias est l'atteinte à la souveraineté nationale : sous couvert d'aide technique et de coopération judiciaire, on assiste en réalité à une véritable mise sous tutelle. Ce type de discours nationaliste et anti-américain avait été tenu par Pablo Escobar et concourait à la grande popularité dont il jouissait dans les classes modestes colombiennes. On le retrouve dans le sud de l'Italie où la lutte anti mafia serait un instrument parmi d'autres de domination du nord sur les Siciliens ou les Napolitains considérés comme des fainéants et des mafieux. L'assimilation du terrorisme à la guerre sainte par les islamistes constitue la phase ultime de la justification de la violence. Le retentissement de cette théorie dans une frange de la population musulmane difficile à évaluer avec précision invite à s'interroger sur les raisons qui peuvent favoriser la diffusion d'un tel discours de haine. Ce phénomène illustre en tout état de cause le fait que la lutte contre l'instrument terroriste, pour indispensable qu'elle soit, doit s'accompagner d'une analyse attentive des conditions politiques, économiques et sociales permettant de déterminer les causes profondes de la violence.

Les relations du terrorisme et de la criminalité organisée avec la défense sont donc complexes. S'agissant de phénomènes hétérogènes et difficiles à définir, il ne saurait en être autrement et tout raccourci fondant une analyse sur " le terrorisme " ou " la criminalité organisée " entendus comme des concepts univoques ne peut être que fallacieux. On se bornera donc à tirer ici quelques conclusions nuancées dans lesquelles toutefois des règles générales semblent pouvoir être dégagées et quelques exceptions prises en compte.

Tout d'abord, l'observation des principales organisations criminelles, de leurs modes de fonctionnement et de leurs activités invite à conclure que la nuisance sociale, économique et politique qu'elles représentent ne ressortit pas à la menace au sens de la défense. La dispersion des centres décisionnels et des moyens ne permet pas de définir un agresseur, d'autant que l'objet premier des organisations les mieux structurées est d'aménager une cohabitation profitable avec le pouvoir et non de s'y opposer. L'histoire récente nous fournit peu d'exemples de volonté d'agression manifestée par des organisations criminelles. Dans tous les exemples connus, le seul fait de déclencher un conflit ouvert avec les autorités s'est soldé par une désorganisation en profondeur des groupes qui s'étaient ainsi risqués à jouer en quelque sorte à contre emploi. Le fait qu'une capacité d'agression ne soit qu'exceptionnellement constituée par des organisations criminelles ne signifie pas que le développement des activités mafieuses soit sans danger, au sein des Etats comme dans la société internationale. La métaphore de la pieuvre géante relève du fantasme. La représentation d'une multitude de petits poulpes, qui est sans doute plus conforme à la réalité n'en est pas moins révélatrice une grande capacité de nuisance. La différence essentielle réside dans le fait que le développement de certaines formes de criminalité organisée ne justifie pas que l'on invoque leur prétendu changement de nature pour inclure la lutte anti-mafia dans les problématiques de défense. La réponse à ces phénomènes reste essentiellement de nature policière et judiciaire. Les principales pistes de progrès résident dans l'amélioration des modalités d'entraide judiciaire internationale qui ne s'adaptent qu'avec retard à l'ouverture des frontières et l'accélération des échanges internationaux. Des instruments novateurs ont déjà été signés, notamment au sein de l'Union européenne, mais les ratifications tardent à intervenir. Parallèlement, l'amélioration de l'efficacité policière passe par le développement d'une coopération opérationnelle intégrée, du type de celle qui se met en place au sein de l'Union européenne et de l'espace Schengen. Il reste que l'action de réseaux criminels est de nature à influencer directement la politique étrangère d'Etats dont les élites ne résistent pas à la tentation de la corruption, voire se comportent comme des réseaux mafieux. La criminalisation " par le haut " de certains Etats constitue sans doute une source d'instabilité qui justifie pour le moins une veille stratégique attentive. Pour autant, ce phénomène ne se traduit pas par l'apparition d'une menace mais d'un risque parmi d'autres dont le traitement n'intègre qu'exceptionnellement une dimension militaire.

L'évaluation de la nature du terrorisme doit être plus nuancée dans la mesure où le caractère instrumental de cette forme de violence peut recouvrir des réalités politiques extrêmement variées. D'une façon générale, l'intention hostile consubstantielle à la volonté d'agression est bien constituée mais les moyens dédiés à la concrétisation de cette volonté ne sont pas à la hauteur des objectifs. Le traitement policier et judiciaire, nécessaire dans tous les cas, est donc également suffisant d'une façon générale. Les exceptions à ce principe sont dues pour partie au fait que certaines organisations terroristes bénéficient d'un soutien actif au sein de la population qu'elles entendent représenter. Quand un tel appui est acquis, l'organisation a la possibilité de poursuivre son action dans la durée et, à défaut de remporter une victoire de type militaire, de conduire un travail d'usure susceptible de provoquer à terme le passage à une négociation sur le fond de ses revendications. Ce processus est observé dans des conditions et à des stades très divers en Colombie, en Irlande ou encore en Corse. Il semble qu'au Pays basque espagnol et au Sri Lanka, le temps du règlement politique ne soit pas encore venu. Dans ces conditions, la menace terroriste ne s'analyse pas, du moins pour ce qui concerne l'Europe occidentale, comme une menace au sens de la défense. Le terrorisme étant un mode d'action employé par défaut, parce que l'on n'a pas la possibilité de recourir à une autre forme de violence, celui qui y a recours n'a généralement pas, par hypothèse, les moyens de menacer les intérêts vitaux de l'Etat auquel il s'attaque. Le mouvement passe donc de la clandestinité et d'une forme particulière de criminalité à un stade politique, comme on l'observe notamment dans le cas du Sinn Féin.

La première manifestation du terrorisme de masse constituée par les attentats du 11 septembre 2001 ne marque pas à cet égard de changement fondamental. S'il a changé d'intensité, le terrorisme n'a pas changé de nature et la difficulté à identifier un " ennemi " est à cet égard révélatrice. En l'occurrence, le terrorisme n'est pas devenu la guerre car la situation créée par les attaques aériennes ne correspond à aucune définition, juridique, politique ou philosophique de la guerre. Il s'agit d'une forme radicale de violence qui a pour caractéristique de disposer des moyens du terrorisme étatique sans être assujetti à la régulation de la violence que suppose habituellement le parrainage. Ce radicalisme est par ailleurs amplifié par le fait que l'objectif final des commanditaires des attentats est moins de passer à une phase de négociation politique que de déstabiliser certains Etats musulmans modérés afin de provoquer un embrasement généralisé, un affrontement total et sans merci, entre le " vrais musulmans " et les infidèles et les " apostats " qui leur sont assimilés. En l'occurrence, le risque suprême résulte moins des conséquences possibles des attentats, quelles qu'elles soient, que de l'amorçage d'un cycle de provocation/répression qui pourrait aboutir à la guerre. La " guerre " au terrorisme n'a du reste pas grand chose à voir avec la guerre tout court. L'" ennemi " n'a pas d'armée. Son existence politique est en quelque sorte immatérielle et il n'est pas ouvertement soutenu par des Etats souverains. Le seul pays qui manifeste sa solidarité avec Al Qaïda est l'un des plus pauvres du monde et l'un de ceux dont la reconnaissance diplomatique est la plus limitée. Il n'est pas question d'y lancer des opérations classiques de contre guérilla pour des raisons tactiques sur lesquelles les Russes ont beaucoup de choses à dire et pour des raisons politiques car il est vital dene pas susciter dans le monde musulman une réaction anti-occidentale. Une menace au sens de la défense est donc exceptionnellement constituée et il ne fait pas de doute que les modalités classiques de coopération policière et judiciaire sont, dans l'état actuel des choses, insuffisantes pour y faire face. Paradoxalement, la concrétisation d'une telle menace montre les limites de l'assimilation guerrière du terrorisme. La réponse militaire aux attentats de masse tels qu'ils sont perpétrés par Al Qaïda n'est qu'un élément d'une politique globale dans laquelle il importe de donner des gages de réactivité à l'opinion publique. A l'inverse, la réponse au terrorisme millénariste d'Aum Shinrykio serait restée exclusivement policière et judiciaire quel qu'ait pu être le nombre des victimes. Les conséquences d'un attentat, aussi dramatiques soient elles, ne suffisent pas à faire changer la nature d'un phénomène car l'action terroriste, quelle que soit son intensité conserve son caractère instrumental. La compréhension des manifestations terroristes et l'évaluation de la menace qu'elles peuvent constituer supposent donc que l'on ne se limite pas à observer les conséquences des actions ni les modes d'action utilisés mais que l'on s'attache également à en déterminer les causes.

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RAPPORTS ET DOCUMENTS

Rapport de la commission d'enquête sur les moyens de lutter contre les tentatives de pénétration de la mafia en France - AN n° 9251 - 27/01/93 - JO 28/01/93

Rapport fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur la proposition de loi (n° 1497) de M. Paul Quilès et plusieurs de ses collègues tendant à la création d'une délégation parlementaire pour les affaires de renseignement n° 1951 enregistré le 23 novembre 1999

Rapport au nom de la Commission d'enquête sur les sectes Les sectes en France Président : M. Alain Gest, Rapporteur : M. Jacques Guyard AN n°2468 - 22 décembre 1995

UNION EUROPEENNE

CRIMORG 72/PECOS 65 - Pacte de préadhésion sur la criminalité organisée avec les candidats d'Europe centrale et orientale et Chypre (approuvé au Conseil JAI 28/29 mai 98)

CRIMORG 77 - Action commune relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans un Etat membre de l'Union européenne du 19 mars 1998

ENFOPOL 113 - La menace intérieure et extérieure que pose le terrorisme aux Etats-membres - Rapport du Groupe de travail Terrorisme du Groupe directeur II au Comité K4 - avril 1997

ENFOPOL 119 rev 1 - Déclaration de la Gomera sur le terrorisme - 14 octobre 1995

ENFOPOL 215/NIS 128 - Conférence sur l'impact mutuel de la criminalité organisée dans l'Union européenne et dans la fédération de Russie et sur les mesures prises pour la combattre - 12 décembre 1996

ENFOPOL 155 - Rapport sur l'état de la criminalité organisée dans l'Union européenne en 1995 - 11 novembre 1996

ENFOPOL 219 - Rapport sur l'état de la criminalité organisée dans l'Union européenne en 1996 - 24 novembre 1997

EUROPOL 1 - 1999 EU Organised Crime Situation Report - File n° 2530-55 - The Hague 22 September 2000

EUROPOL 23 - EU situation report on organized crime 1997 (Confidentiel) - novembre 1998

JAI 4 - Programme d'action relatif à la criminalité organisée - Conclusions du Groupe de Haut niveau sur la criminalité organisée créé par le Conseil européen de Dublin des 13-14 décembre 1996, adressées au Conseil européen d'Amsterdam des 17-18 juin 1997 - Programme d'action et son calendrier, programme d'action détaillé et projet de lettre à la CIG

La menace intérieure et extérieure que pose le terrorisme aux pays de l'Union européenne - Union européenne, présidence portugaise - Groupe de travail terrorisme - mai 2000 (non coté)

Rapport du groupe d'experts à haut niveau sur la PESC (Commission européenne) - La politique de sécurité de l'Europe à l'horizon 2000 : les voies et les moyens d'une véritable crédibilité - 19 décembre 1994

" Rapport Tindemans " - Développement et perspectives pour la politique de sécurité commune de l'Union européenne et débat du 14 mai 1997 au Parlement Européen à Strasbourg - Doc A4-162/97

ONU

Algérie - Rapport du groupe de personnalités éminentes - juillet août 1997 - ONU - Internet

The state of crime and criminal justice worldwide - United Nations A/Conf. 187/7 du 15 décembre 1999

Rapport mondial sur les drogues (résumé) - Assemblée générale des Nations Unies - Session extraordinaire consacrée au problème mondial de la drogue - New York 8/10 juin 1998 - Internet ONU

ETATS-UNIS

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Le terrorisme reste une question mondiale - Philip Wilcox, coordinateur de la lutte anti terroriste au département d'Etat - Février 1997 - US State Department - Internet (White House)

Overview of state sponsored terrorism - US State Department - 1998 - Internet (White House)

National security strategy report - National Security Council - 1998 - Internet (White House)

Report of the accountability review board on the embassy bombings in Nairobi and Dar es Salaam - US State Department - janvier 1999 - Internet (White House)

Remarks by the President on keeping America safe for the 21st century - Maison Blanche 22 janvier 1999 - Internet (White House).