2Depuis une vingtaine d’années dans le cadre européen, la définition du « droit pénal » a évolué d’une activité exclusivement territorialisée à une approche interétatique. Cependant, les transformations qui touchent le domaine pénal concernent actuellement surtout le secteur des procédures pénales. Dans son acceptation la plus large, l’expression « droit pénal » désigne la branche du droit positif qui relève « de la répression par l’Etat des comportements de nature à créer un trouble pour l’ordre social 2 ». De façon théorique, il est possible de décomposer le domaine pénal en trois ensembles : le droit pénal général, le droit pénal spécial et la procédure pénale. Le droit pénal général concerne la structure de l’infraction et les conditions générales de la responsabilité pénale. Il fixe, par ailleurs, l’éventail des diverses peines et mesures de sûreté encourues et énonce les principes selon lesquels ces dernières sont prononcées et appliquées. Le droit pénal spécial représente « le catalogue » des infractions, avec, pour chacune, les divers éléments constitutifs et les sanctions applicables. Enfin, la procédure pénale détermine les règles techniques de mise en œuvre de la répression et ses différents rouages. Cette branche du droit pénal pose ainsi les conditions dans lesquelles les infractions sont recherchées, découvertes, constatées, poursuivies et prouvées. Ce domaine concerne directement les autorités compétentes au niveau de leurs actions et de leurs attributions. La procédure pénale précise donc les règles qui président à l’arrestation jusqu’à celles qui motivent la décision de jugement définitif. Elle recouvre ainsi les compétences des différentes juridictions répressives, la recherche et la constatation des infractions, l’administration de la preuve et l’imputabilité de celles-ci aux auteurs présumés. Par conséquent, les règles de procédures pénales établissent les attributions de certains magistrats et représentants de la police judiciaire qui peuvent, dans le respect d’un certain formalisme, porter atteinte aux libertés fondamentales du citoyen. Ainsi, le point d’équilibre entre la volonté d’accomplir la mission de police judiciaire d’une part, et le nécessaire respect des libertés publiques d’autre part constitue le cœur de ce sous-ensemble du droit pénal.

3Il est néanmoins difficile, aujourd’hui, de parler de « droit pénal européen » ou encore d’« ordre judiciaire européen ». Si la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a été à l’origine de la construction d’un droit communautaire prévalant sur l’ordre juridique national, concernant le droit pénal, les transformations n’ont pas d’incidence directe sur l’ensemble des branches qui le compose, mais ont essentiellement un impact sur les dispositifs facilitant la coopération entre juridictions nationales, appelées aussi « procédures d’entraide judiciaire ». La mise en place de structures comme les magistrats de liaisons, le réseau judiciaire européen ou l’unité Eurojust3 s’inscrit avant tout dans une logique visant à faciliter l’entraide européenne, et ne répond pas vraiment à une volonté de créer « un ordre pénal européen ». Dans ces conditions, saisir les transformations inhérentes au domaine pénal à l’échelle européenne revient à travailler sur les nouveaux dispositifs mis en œuvre afin de faciliter une plus grande coopération entre les différentes autorités judiciaires nationales au niveau de l’arrestation et/ou de la reconnaissance des jugements.

4Si la coopération policière à l’échelle européenne s’est développée dès la fin des années 1970, la coopération en matière de justice pénale n’a été instituée qu’au début des années 1990. Cette chronologie ne doit rien au hasard. En effet, il semble que l’une des principales justifications du développement des dispositifs d’entraide judiciaire renvoie à la nécessité de créer « un espace européen de sécurité homogène entre action de police et de justice 4 ». Face à l’institutionnalisation de plus en plus affirmée de la coopération policière, notamment avec la création d’Europol, nombre d’acteurs judiciaires, administratifs et politiques se sont inquiétés de la mise en place d’une Europe de la police sans système judiciaire complémentaire : « Cela aurait été assez grave du point de vue institutionnel, que la police soit organisée, et pas la justice. Donc pour moi, la coopération au niveau de la justice est essentielle car elle encadre la coopération policière 5 ». Dans son rapport sur « l’avenir de l’Europe de la justice et de la police » datant de 1999, le Commissariat général du Plan estime de façon concomitante : « [que l’un des besoins essentiels] est celui de la défense des droits individuels. Le déséquilibre entre les progrès de la coopération policière et ceux de la justice est patent. […] Europol s’est développé sans contrôle juridictionnel 6 ». Au-delà des logiques sociales et politiques qui sous-tendent ces discours, l’introduction d’un cadre judiciaire au sein du 3e pilier de l’Union, qui regroupe depuis le traité de Maastricht les questions de « Justice et d’Affaires intérieures 7 », constitue un élément fondamental de légitimation pour le développement du domaine européen de la sécurité, en particulier à propos de la question d’une possible force opérationnelle européenne de police judiciaire 8. L’émergence de dispositifs d’arrestation et d’application des peines à l’échelle européenne s’inscrit donc, de façon plus générale, dans ce processus de développement du domaine de la sécurité européenne.

7Les analyses et ouvrages qui prédominent actuellement dans le champ des études sur la coopération pénale européenne s’attachent surtout à décrire les dispositifs de cette coopération et/ou à présenter les futures évolutions jugées nécessaires. La grande majorité de ces études se concentre soit sur les différents dispositifs légaux et politiques de la coopération judiciaire européenne 9, soit sur les modèles de coopération transnationaux permettant la concordance et/ou l’harmonisation des procédures pénales. La création d’instruments de coopération, comme l’unité de coopération Eurojust et le mandat d’arrêt européen (MAE)10, est le plus souvent présentée comme une étape logique et évidente du processus européen en matière pénale. En l’espèce, la définition des principaux dispositifs d’entraide est réalisée à partir de leur contenu, notamment à travers leurs apports et leurs limites. Dès lors, l’analyse s’inscrit généralement dans une logique normative. Le renforcement de la coopération en matière pénale est appréhendé comme le produit dérivé d’une construction européenne renvoyant à une histoire inéluctable et « naturelle 11 », sans que ne soit posée la question européenne autrement qu’en termes de « progrès » ou de « recul ». La problématique de la souveraineté apparaît souvent comme le facteur expliquant les résistances, le statu quo ou les avancées. A partir de ce type d’analyses, il est difficile d’appréhender de façon satisfaisante des questions aussi fondamentales que la temporalité des décisions, les raisons de leur production et leurs conséquences normatives.

8D’autres travaux se focalisent sur les formes juridiques qu’un « nouvel espace pénal européen » peut ou doit revêtir. Dans cette perspective, les problématiques s’articulent autour d’une démarche essentiellement juridique et/ou doctrinale. Les questionnements s’intéressent aux principes d’un nouvel ordre pénal européen et aux possibles voies qui permettraient de constituer un ensemble de règles « harmonisées ». Relevant de cette dimension doctrinale d’innovation scientifique, les études dont découle le projet Corpus Juris représentent un exemple qui illustre parfaitement la teneur de ce type d’approches 12. Mêlant à la fois recherche scientifique et prise de position normative dans le débat institutionnel, ce projet interroge le principe d’une territorialité européenne qui, selon les auteurs, est nécessaire « pour les besoins de la recherche, de la poursuite, du jugement et de l’exécution 13 ». En partant de ce concept de territorialité européenne qui regrouperait « l’ensemble des territoires des Etats membres de l’Union en un espace unique 14 », les juristes proposent, dans le souci de limiter les inégalités de procédure, de créer un Ministère public européen (MPE). Selon eux, ce MPE constituerait une « autorité de la Communauté européenne, responsable pour la recherche, la poursuite, le renvoi en jugement, l’exercice de l’action publique devant la juridiction de jugement et l’exécution des jugements concernant les infractions définies ci-dessus 15 ». Si les analyses regroupées dans le projet Corpus Juris constituent certainement un exemple particulier, du fait du rôle institutionnel et politique qu’elles revêtent, elles s’inscrivaient néanmoins initialement dans une démarche de recherche juridique, en particulier autour des travaux de Mireille Delmas-Marty 16. Dans le cas de la France, et grâce notamment au soutien des financements européens, il existe un certain nombre de travaux menés dans cette perspective, afin d’élaborer une typologie des modèles juridiques de la coopération judiciaire européenne 17. Plaçant au cœur de leur raisonnement la question de la normativité, ces dernières analyses sont indispensables à la compréhension de l’architecture légale de la coopération judiciaire européenne, notamment en ce qui concerne la question cruciale de l’équilibre entre répression et liberté publique à cette échelle 18. Toutefois, étant donné que les systèmes juridiques et leur comparaison constituent l’objet d’étude principal de ces travaux, le raisonnement se contente d’identifier les différences juridiques comme les principales raisons du blocage. Les questions relatives aux acteurs et aux représentations de ces derniers sont souvent ignorées au profit de la doctrine. Le débat européen n’est appréhendé qu’à travers la seule opposition entre les tenants du fédéralisme et les tenants de la souveraineté. La forme que revêt le processus de changement ne constitue pas, en réalité, l’objet de recherche privilégié pour ces études juridiques. Ce type d’approches ne permet donc pas de comprendre l’ensemble des dynamiques qui traversent le droit à l’échelle européenne, notamment celles relatives aux dimensions sociales et politiques structurant la production juridique.

9Les pistes ouvertes par certaines études consacrées au droit communautaire et à sa construction constituent, sur ce point, des références intéressantes. Les premières analyses concernant la construction du droit communautaire ont porté de manière exclusive sur les décisions et la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes. Toutefois, à partir des années 1990 et de l’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande sur le traité de Maastricht, un certain nombre d’auteurs ont insisté sur la nécessité de prendre en considération les dimensions sociales de la construction du droit à l’échelle européenne 19. Or, le fait de ne pas s’intéresser exclusivement aux problématiques doctrinales permet de poser de nouvelles questions, en particulier en ce qui concerne les mécanismes de production et d’acceptation des nouvelles règles juridiques. Cependant, à la différence des ces études qui restent essentiellement centrées sur les acteurs juridiques, il semble nécessaire, en particulier dans le domaine pénal, de ne pas exclure la dimension politique que peuvent revêtir certaines mobilisations juridiques. Ainsi, au-delà d’une simple description des décisions et dispositifs européens en matière de coopération pénale, il est particulièrement utile de réaliser un véritable travail de déconstruction du processus de production, en s’interrogeant sur ses dynamiques constitutives, qu’elles soient d’ordre juridique, social et politique.

10L’étude de la construction de règles pénales transnationales permet, à l’instar des travaux de Jacques Commaille, d’envisager le droit comme un produit social impliquant une analyse des catégories issues du sens commun, ainsi que des pratiques et représentations des acteurs, des mécanismes de traduction et d’interprétation de la norme 20. Saisir les dynamiques constitutives de ces instruments, qui sont des produits de l’action publique, conduit, selon Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, à « matérialiser et à opérationnaliser l’action gouvernementale 21 ». Suivant ce raisonnement, « il s’agit non seulement de comprendre les raisons qui poussent à retenir tel instrument plutôt que tel autre, mais d’envisager également les effets produits par ces choix 22 ». Les outils ne sont donc pas neutres, mais porteurs de normes et de représentations du social. L’étude des différents instruments judiciaires institués pour favoriser ou renforcer la coopération judiciaire illustre également les dimensions techniques et politiques à l’œuvre dans la réalisation de la coopération pénale européenne. La politisation à l’extrême de certains outils (comme Eurojust et le MAE) ou, à l’inverse, la grande technicité qui entoure certains dispositifs (comme l’échange d’informations et le principe de reconnaissance mutuelle des décisions pénales) – voire la mise à l’écart d’autres domaines (le Procureur européen, le droit procédural de la défense) – doivent être considérées à l’aune des enjeux qui structurent les luttes entre les bureaucraties européennes et nationales. L’imposition de certaines règles institutionnelles et juridiques se réalise au détriment d’autres. Néanmoins, la fluidité des croyances et du jeu politique et institutionnel fait parfois revenir certains projets écartés sur le devant de la scène. La mobilisation d’une approche en termes de processus a alors l’avantage de pouvoir retracer une généalogie de la coopération judiciaire européenne à travers ses dynamiques et les principaux moments de mutations.

11Cette démarche, qui insiste sur les processus, a des implications fortes au niveau méthodologique. En effet, il s’agit de restituer la genèse et l’institutionnalisation d’un domaine européen à travers l’étude de ses principales séquences, mais aussi et surtout via l’identification des périodes de changements qui permettent de comprendre les mécanismes de passage d’une phase à une autre. L’idée de préconiser une approche de la construction européenne en termes de processus n’est certes pas nouvelle. Les approches néo-fonctionnalistes ont placé au cœur de leur raisonnement ce postulat à travers le concept de « spill over ». Selon celui-ci, la croissance des échanges transnationaux dans un secteur donné crée une pression sur les règles nationales disparates qui, progressivement, vont être remplacées – via des ajustements et une institutionnalisation grandissante – par des règles supranationales renforçant la gouvernance communautaire 23. Au regard des éléments empiriques, il est indéniable que le processus européen à l’œuvre dans le domaine de la coopération pénale ne correspond pas à un transfert progressif et inéluctable de compétences du national vers le supranational. La « renationalisation », notamment dans la mise en œuvre des instruments judiciaires de coopération, constitue un phénomène largement constaté. Dans le cas du MAE, on assiste ainsi à ce qu’on pourrait appelait une « double renationalisation » : d’une part au niveau des chancelleries des Etats membres – dans leur transposition de la décision-cadre relative à la création du MAE – et, d’autre part, à l’échelon des Cours constitutionnelles nationales 24, dans la mise en œuvre juridique de ce dispositif. Concernant l’unité Eurojust, cette renationalisation s’inscrit, comme nous le préciserons par la suite, dans la logique intergouvernementale de cette structure avec une entière liberté laissée à chaque Etat quant à la définition du statut et des pouvoirs juridiques dévolus à leurs représentants. Dans le cas d’un secteur dominé par des règles institutionnelles intergouvernementales, comme celui de la coopération pénale, c’est-à-dire où les Etats restent les principaux décideurs, l’idée de processus européen au sens néo-fonctionnaliste constitue une piste trop limitée, qui ne saurait prendre en compte les différentes évolutions observées.

13L’un des avantages de cette définition est, à l’inverse des approches néo-fonctionnalistes, de considérer l’européanisation comme un processus à expliquer et non comme un résultat. Dans un premier temps, cette notion d’européanisation a été utilisée dans les études portant sur l’impact national des politiques européennes 26. L’objet de ces recherches était de mettre en évidence, selon les secteurs, les conséquences de la construction européenne sur les politiques et les systèmes institutionnels nationaux. Ces premiers travaux ont permis de mieux appréhender une partie des dynamiques européennes. Cependant, dans le domaine de la coopération judiciaire il est nécessaire de ne pas limiter la construction aux simples effets « domestiques » de l’Europe car il convient de se référer au processus dans sa globalité, incluant la formulation des politiques européennes, leur mise en œuvre à l’échelle nationale et les effets de feed back du niveau national vers le niveau européen 27. L’évolution et la place d’une unité communautaire telle que l’Office de lutte anti-fraude (OLAF) 28 montre combien il est crucial de mobiliser le niveau communautaire dans l’étude de la transformation des dispositifs de coopération pénale. Le fait d’élargir l’analyse au-delà du seul impact national permet d’évaluer précisément l’influence que les luttes au sein des institutions communautaires ont sur la forme et la vitesse d’institutionnalisation de la coopération judiciaire européenne. Si l’européanisation ne se produit pas seulement au niveau des résultats, il faut alors considérer l’ensemble des moments du processus.

14Une telle démarche présente l’avantage de dépasser l’opposition, souvent stérile, qui structure les théories néo-fonctionnalistes et intergouvernementales à l’origine des premiers travaux sur l’Union européenne 29. Le domaine de la coopération judiciaire constitue un exemple parfait de la porosité existant entre ces deux logiques d’analyse. Loin d’être « concurrentes », ces visions de la construction européenne semblent, en réalité, se valider lors des différentes phases du processus d’institutionnalisation de la coopération pénale. On assiste à une alternance entre des dynamiques de « spill over » et des logiques intergouvernementales dans lesquelles les gouvernements réaffirment leur autorité décisionnelle. La fluctuation entre ces deux mouvements structure d’ailleurs l’ensemble du processus, chacun prenant le pas sur l’autre en fonction du contexte politique et institutionnel. Cette relative complémentarité doit être comprise à travers l’idée que ces deux approches n’étudient pas le même objet et s’intéressent à des moments différents du changement institutionnel. L’approche en termes d’européanisation a le mérite de travailler de façon plus inclusive et exploratoire, dans le souci de ne pas vouloir à tout prix donner une lecture théorique de l’Union européenne, sans jamais interroger la réalité des formes qu’elle revêt. La méthode empirique, correspondant à cette acceptation de l’européanisation comme « processus d’ajustements institutionnels, stratégiques et normatifs induits par la construction européenne 30 », consiste dans un premier temps à raconter une histoire, en identifiant ses principaux chapitres.

15Dès 1957, l’entraide en matière répressive donne lieu à la conclusion d’une Convention européenne d’extradition. Elle sera suivie par la Convention européenne d’entraide judiciaire du 20 avril 1959. Il faut attendre la fin des années 1970, avec l’émergence de la question de la lutte contre le terrorisme, pour que de nouveaux textes soient élaborés en faveur d’une plus grande coopération pénale entre les Etats membres. On assiste alors à une multiplication de projets concurrents qui, pour la plupart, ne verront jamais le jour du fait des oppositions entre les Etats. Chargé d’élaborer une convention par laquelle ces derniers s’engagent à arrêter et à extrader les auteurs de prises d’otages, le premier groupe de travail ad hoc est pris de vitesse par le Conseil de l’Europe. Ce dernier, sur proposition belge, présente, le 27 janvier 1977, une Convention pour la répression du terrorisme 31. Cependant, plusieurs Etats refusent de ratifier cet acte, en raison, officiellement, de la trop grande hétérogénéité des systèmes judiciaires 32.

17A la suite de ces premières tentatives avortées, la question de la coopération judiciaire ne sera véritablement relancée que dix ans plus tard, avec les accords de Schengen signés le 14 juin 1985 et complétés par une convention d’application du 19 juin 1990. Si l’objectif le plus « significatif » de ces accords est de supprimer graduellement tout contrôle aux frontières intérieures afin de faciliter la circulation des personnes, il s’accompagne d’un dispositif prévoyant le renforcement de la coopération judiciaire au niveau de l’extradition et de la transmission des jugements répressifs 33.

18En 1992, le traité de Maastricht, en créant le « 3e pilier » de l’Union européenne consacré exclusivement aux questions de « Justice et Affaires intérieures », met en place, dans un nouveau domaine, les contours d’un système intergouvernemental qui revêt des caractéristiques spécifiques. D’une part, toutes les décisions sont prises à l’unanimité par les Etats membres. D’autre part, le fait que les Etats soient les principaux décideurs se traduit par l’absence d’initiatives de la Commission. Enfin, il n’existe ni sanction ni instrument coercitif en cas de non-respect des engagements, ce qui permet donc à chaque Etat de suivre sa seule volonté. Les orientations du traité de Maastricht se concrétisent dans le domaine judiciaire à partir de 1993, par la mise en place des premiers échanges de magistrats entre pays membres de l’Union. Mis en avant par les autorités françaises dans le cadre de ses relations avec l’Italie et les Pays-Bas, le système des magistrats de liaison, dont le modèle est largement influencé par celui des officiers de liaison de la coopération policière, a pour objectif de faciliter la coopération judiciaire au niveau européen dans une logique bilatérale entre chaque Etat membre 34. Comme le soulignent la plupart des magistrats actuellement en poste, au-delà de cette mission d’entraide, ce dispositif joue également un rôle important dans les relations diplomatiques entre Etats, notamment dans le cas d’affaires judiciaires jugés délicates. Ce système a été érigé en dispositif européen, sorte de « bonne pratique européenne » par une action commune du Conseil européen du 22 avril 1996 35.

19Le traité d’Amsterdam de 1997 représente une étape fondamentale dans l’évolution « du 3e pilier » de l’Union européenne au niveau de l’architecture institutionnelle et juridique 36. C’est à partir de cette base juridique que sera initié deux ans plus tard le programme de Tampere, via l’instauration d’une action commune. Cette action a pour but de faciliter et d’accélérer la coopération entre les Etats membres au niveau des procédures (y compris dans le domaine de l’extradition). Elle vise aussi à faire adopter progressivement des mesures instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables 37. Le 29 juin 1998, le Conseil européen adopte à Birmingham une autre action commune stipulant la création d’un Réseau judiciaire européen dont l’objectif est de favoriser l’échange d’informations entre les Etats membres en matière judiciaire38. La mise en place d’une telle structure s’inscrit une fois de plus dans une approche bilatérale privilégiant les contacts informels et temporaires 39.

20S’appuyant sur cette orientation institutionnelle et désireux, à l’instar des autres pays, de marquer son temps de présidence par des décisions politiquement et médiatiquement importantes, le gouvernement finlandais décide d’organiser, le 15 et 16 octobre 1999 à Tampere, le premier sommet européen consacré exclusivement aux questions de sécurité dans l’Union. Cette réunion a pour objectif déclaré « la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l’Union européenne 40 ». Les termes exacts utilisés dans le traité d’Amsterdam41 sont ainsi repris. C’est alors que le Conseil européen décide :

24Se saisissant de cette opportunité ouverte par les conclusions de Tampere 45, la Commission va mettre en place un processus classique d’expertise afin de construire un projet de procédure d’extradition simplifiée entre les Etats membres. Initialement prévu pour être présenté fin septembre 2001 par la Commission, le projet de MAE va connaître une adoption un peu particulière du fait, là encore, du contexte politique 46.

25Quelques jours après les attentats du 11 septembre 2001, les chefs d’Etats et de gouvernements de l’Union européenne, réunis en sommet extraordinaire à Bruxelles, décident d’adopter le projet de MAE avant la fin 2001. Produit d’une décision hautement politique et du souci de prouver à la fois aux Etats-Unis et aux opinions européennes que l’Union européenne et ses membres sont décidés à lutter activement contre le terrorisme grâce à une coopération accrue, le MAE est politiquement entériné dans un délai record, les 6 et 7 décembre 2001, par le Conseil JAI au sommet de Laeken. Un membre de la Commission souligne que « les événements du 11 septembre n’ont pas accéléré les choses du point de vue de la commission puisqu’au lieu du 28 ou du 29 septembre, c’est le 19 septembre que le projet a été adopté par la Commission 47 ». Il semble toutefois que les attentats aient influencé la temporalité et le contenu de la décision des Etats, principaux décideurs du processus : « on a même eu du mal à comprendre ce que le Conseil nous demandait, parce qu’une négociation pareille en trois mois paraissait totalement impossible 48». Finalement, c’est le 13 juin 2002 que la décision-cadre relative au mandat d’arrêt et aux procédures de remise entre les Etats sera adoptée officiellement, en vue d’une entrée en vigueur du nouveau système d’extradition à compter du 1er janvier 2004, dans l’ensemble des pays membres. Ce nouvel instrument juridique de coopération marque officiellement la fin d’une pratique politique et administrative de l’extradition au profit d’une procédure uniquement judiciaire, ayant pour objectif affiché un raccourcissement des délais. Selon la décision-cadre du 13 juin 2002, le dispositif du MAE devait être opérationnel à partir du 1er janvier 2004. Or, début 2004, huit pays membres ne l’avaient toujours pas introduit dans leur législation : l’Allemagne, la Grèce, l’Italie, la Lettonie, Malte, la Slovaquie et la République tchèque. En outre, certains Etats, pour des raisons politiques ou juridiques, ont remis en cause leurs engagements pris lors du sommet de Laeken, comme la Pologne, sur la question du pouvoir d’extrader ses propres nationaux. Comme le souligne un membre de la Commission : « maintenant que l’on est en train de regarder les législations de transposition, on voit que le pouvoir politique qui est sorti par la porte a tendance à vouloir rentrer par la fenêtre 49 ». Si aujourd’hui le MAE est largement utilisé par les autorités judiciaires, il n’en demeure pas moins que son cadre juridique et normatif reste encore très instable dans sa mise en œuvre, à la fois au niveau institutionnel et juridique 50. Durant le second semestre 2004, la présidence néerlandaise présente le programme de La Haye qui, tout en tirant le bilan du programme de Tampere, relance officiellement un nouveau plan pluriannuel de construction de la coopération judiciaire jusqu’en 2010 51.

28En relayant les pistes ouvertes ici même par les approches de sociologie politique du processus européen 52, notre travail consiste à placer les acteurs au cœur de l’étude, qu’ils soient individuels ou collectifs. Il s’agit de comprendre comment les jeux institutionnels et sociaux influent sur les comportements des acteurs et jusqu’où ils pèsent sur leurs décisions et leurs représentations. Une telle approche implique de travailler à la fois sur les configurations globales du jeu institutionnel mais aussi sur les parcours, les mécanismes d’adhésion et de socialisation de ces acteurs dont les stratégies ont un impact direct sur la forme que revêt la coopération judiciaire européenne. Dans quelles conditions des acteurs, qui, pourtant, évoluent dans des cadres d’action hétérogènes (fonctionnaires européens et nationaux, magistrats, membres d’ONG, policiers, avocats, universitaires), se réunissent-ils au sein de l’espace européen ? Quels sont les acteurs prédominants et comment s’imposent-ils par rapport aux autres, notamment vis-à-vis de ceux qui sont relégués à la marge ?

29La compréhension des logiques d’action des différents acteurs réunis dans la construction de la coopération européenne nécessite certes de s’intéresser à leurs ressources et à leurs rationalités, mais aussi d’interroger leurs représentations. Comme le soulignent Christian Lesquene et Andy Smith, un certain nombre d’études « interdépendantistes » des politiques européennes « occulte les phénomènes de représentation et de symbolique politiques. […] L’analyse tend à privilégier les contacts observables entre acteurs institutionnels mais néglige les représentations sociales qui portent ces mêmes acteurs 53 ». En écho à une telle critique et dans la perspective de ce que représente selon nous la notion d’européanisation, le choix d’articuler les hypothèses explicatives à partir de la matrice de variables – idées, intérêts et institutions – s’impose comme un postulat important 54. Il s’agit encore une fois de proposer une méthode empirique dont l’objet est avant tout de déconstruire les mécanismes à l’œuvre plutôt que de tenter de les classifier selon une lecture préétablie. En effet, rien ne dit que les mêmes types de variables ont le même poids explicatif pour chaque phase d’européanisation de la coopération judiciaire. On comprend aisément que la représentation de la « menace transnationale terroriste », ne revêt pas la même importance lors du Conseil de Tampere en 1999, dont les conclusions créent l’unité Eurojust, et lors du sommet de Laeken en décembre 2001 durant lequel est accepté politiquement le projet de MAE. A partir de la compréhension des logiques sociales et institutionnelles qui sous-tendent la coopération pénale européenne, il est donc indispensable de poser la question des représentations à la fois à travers l’évolution des croyances et des cadres de pensée qui s’imposent, et via la façon dont ceux-ci sont « travaillés » par les différents acteurs. Comment les problèmes et les enjeux qui structurent et légitiment cette européanisation du judiciaire se construisent-ils ? Dans quelle mesure les représentations tendent-elles à s’autonomiser et à peser sur les stratégies des acteurs ? L’explication à partir des trois variables idées, intérêts et institutions ne saurait être pertinente que si on la complète par la variable politique. Dans l’histoire de l’européanisation de la coopération pénale, certains grands moments de changements doivent être appréciés à l’aune de « fenêtres d’opportunité politiques », comme ce fut le cas pour le MAE avec le 11 septembre 2001.

30Comme nous l’avons souligné en définissant l’européanisation, travailler sur les interactions sociales qui structurent ce processus dans le domaine de la coopération judiciaire implique de considérer la relation entre le niveau européen et le niveau national à la fois de façon « descendante » et « ascendante ». Cela permet en réalité de considérer les différents types d’interactions et de saisir « la diversité des intérêts en présence et les rapports qui se nouent à différents niveaux entre les acteurs intéressés 55 ». Dès lors, à la différence de l’approche intergouvernementaliste où l’interaction principalement étudiée est celle qui existe entre les Etats au moment de la négociation, l’européanisation nous conduit à interroger les dynamiques relationnelles entre l’ensemble des acteurs. En termes de méthode, cela signifie qu’il faut identifier les acteurs entre qui se jouent les interactions afin de caractériser ces relations et de comprendre leur évolution.

31La mobilisation du concept de champ, élaboré par Pierre Bourdieu et reprise par un grand nombre de chercheurs, présente l’avantage de pouvoir considérer ces différentes dimensions, par l’analyse de l’ensemble des acteurs dans un même espace social à travers leurs prises de position et leurs interactions 56. Dans sa transposition du concept de champ au domaine de la sécurité, Didier Bigo souligne, en s’appuyant sur les hypothèses de Peter Katzenstein, la nécessité « de dépasser les lignes habituelles tracées par les sciences sociales entre externe et interne, entre problème de défense et de police, entre problème de sécurité nationale et problème d’ordre public 57 ». Dans le cas de l’européanisation de la coopération judiciaire, cela permet, d’une part, de travailler sur les acteurs nationaux et européens dans une même configuration à plusieurs niveaux et, d’autre part, d’insérer la problématique de la coopération judiciaire, en tant que sous-champ, dans celle, plus large, de la construction d’un champ de la sécurité à l’échelle transnationale. La théorie du champ ouvre ainsi la possibilité d’appréhender l’ensemble des acteurs de la coopération judiciaire européenne et pas seulement ceux qui, considérés comme dominants, appartiennent au triangle institutionnel européen (Etats, Conseil européen et Commission européenne). L’intérêt d’utiliser un tel concept est alors de pouvoir saisir les dynamiques intersectorielles et de montrer la façon dont certains agents se sont imposés dans le champ de la sécurité européenne alors que d’autres ont été confinés ou relégués au statut d’« outsiders » ou d’« amateurs ». L’étude du champ pénal européen consiste à définir les écarts de positionnement entre les acteurs et à appréhender les effets que ceux-ci ont sur les prises de positions et les logiques discursives 58. Les jeux politiques et institutionnels dans lesquels les agents interviennent doivent être pensés dans une démarche dynamique à partir des changements des lignes d’affrontements et des positions. En fonction du moment du processus d’européanisation, certains acteurs peuvent jouer un rôle plus ou moins important 59. En mettant en lumière les objectifs, les ressources et les préférences des acteurs, il s’agit de recomposer concrètement les interactions entre les institutions européennes, les gouvernements nationaux et les acteurs sectoriels dans le champ de la coopération pénale européenne.

32On assiste à un processus à plusieurs niveaux 60 et plusieurs phases, traversé par des dynamiques de compétition / réaction / collaboration entre les principaux acteurs que sont les Etats, le Conseil européen, la Commission européenne et les entrepreneurs 61 du droit. Soucieuse de s’impliquer davantage dans le pilier « Justice, liberté et sécurité » (JLS) où ses compétences sont très limitées, la Commission propose des initiatives que les Etats subissent et/ou bloquent, dans une logique de compétition. Si la Commission cherche avant tout à étendre ses prérogatives, les chancelleries nationales gardent leur pouvoir de décision. Décidée à Tampere par le Conseil européen en 1999, la construction de l’unité Eurojust doit se comprendre, pour une part, comme la réponse des Etats aux ambitieux projets communautaires d’intégration dans le domaine pénal qui ont provoqué « des réactions extrêmement vives, dans les Etats membres, chez les politiques et les chancelleries 62». En instituant une unité de coopération judiciaire aux logiques purement intergouvernementales, les Etats ont voulu conserver leur pouvoir de décision et d’orientation sans remettre en cause l’européanisation du domaine judiciaire, notamment en raison de contextes politiques intérieurs particuliers. Les autorités étatiques qui apparaissent comme les principaux acteurs dans le domaine intergouvernemental de la coopération judiciaire ne sont en aucun cas homogènes. Les positions qu’ils défendent dans les discussions diplomatiques sont le fruit, là aussi, de jeux nationaux complexes et hétérogènes qui fluctuent en fonction des pays. A ce titre, la place que peut occuper le judiciaire dans la configuration et l’équilibre de chaque système politique et institutionnel national, notamment vis-à-vis de la police, est un facteur important. De manière classique, on constate que les formes d’organisation nationale ont un impact direct sur les négociations européennes et sur leurs orientations 63. Dans le cas du champ de la coopération pénale européenne, la structure juridique intergouvernementale du troisième pilier fait du Conseil européen un lieu essentiel dans la construction des politiques de coopération 64. Comme ont pu le démontrer les études sur les working groups et les groupes ad hoc du Conseil européen, les négociations européennes mettent en scène un certain nombre d’acteurs intermédiaires qui se situent au croisement des jeux juridiques nationaux et des processus transnationaux 65. C’est, par exemple, le cas du Secrétariat général du Conseil qui occupe une place importante dans le processus décisionnel de la coopération judiciaire66. Pour le MAE, si la Commission a été à l’origine de la proposition validée politiquement à la suite du 11 septembre, la décision-cadre finale du 13 juin 2002 a fait l’objet d’une réécriture conséquente par la présidence belge, en étroite collaboration avec certains membres du SGCE.

33Parallèlement à ces dynamiques de compétition, les relations interinstitutionnelles peuvent également s’inscrire dans des logiques de collaboration. La Commission devient un pourvoyeur de diagnostics, de solutions et d’agendas face à des Etats qui ne cessent de réaffirmer leur autorité décisionnelle (comme dans le cas du MAE 67). En transformant son mode de participation au processus sans remettre en cause ses orientations 68, la Commission réinvestit le terrain en tant que force de proposition. Cette relation de collaboration ne s’opère pas dans une logique de concession, dans la mesure où les acteurs continuent à travailler chacun dans leur intérêt, comme cela a été le cas pour le MAE. La Commission a besoin des gouvernements pour donner les impulsions dans des secteurs où ses compétences sont limitées, et les gouvernements ont besoin de la Commission pour produire des instruments de mise en œuvre, de financement et d’évaluation des projets. Les conclusions de Tampere marquent l’institutionnalisation de ce registre de participation 69, ce qui a pour effet de renforcer la volonté de la Commission de s’investir dans ce domaine « Justice, liberté et sécurité » afin de constituer un pôle efficace de proposition face aux Etats. Après une intense concurrence au sein même de la Commission entre les différentes Directions générales 70, la DG « Justice, liberté et sécurité » s’est progressivement autonomisée, au point de constituer aujourd’hui un pôle auquel se rattache un corpus d’analyses et de programmes de plus en plus dense en faveur d’un renforcement de l’intégration judiciaire. Connaissant un accroissement continu de ses domaines de compétences et de ses ressources humaines, cette enceinte est devenue un lieu de spécialisation pour un certain nombre de praticiens nationaux. L’accroissement affirmé de la DG « Justice, liberté et sécurité » a eu pour conséquence de transformer l’Union européenne en « niveau de ressources » dans le domaine de la coopération judiciaire, en particulier par un travail de socialisation et de financement communautaire 71. Si les intérêts de la Commission et des professionnels s’orientent en faveur d’un renforcement de la coopération, cela ne signifie pas que ces acteurs ont les mêmes objectifs et les mêmes motivations. Chacun constitue pour l’autre une ressource stratégique importante, en termes de légitimité, de moyens et de connaissances. Les professionnels perçoivent l’Europe soit comme un moyen d’influencer le processus de coopération selon des préférences et des intérêts sectoriels, soit dans une stratégie plus individuelle de carrière et de spécialisation. Cette constatation empirique renvoie directement aux processus de professionnalisation à l’échelle européenne.

35Pourquoi et comment se constitue une expertise de la coopération judiciaire européenne à travers la spécialisation d’acteurs nationaux qui, pour certains, deviennent de véritables entrepreneurs de la coopération pénale ? Pour Didier Georgakakis : « Analyser le processus de spécialisation des agents dont une partie de l’activité est en relation avec les institutions européennes, c’est, du même coup, s’interroger plus largement sur la différenciation d’un nouvel espace d’activité politique 72 ». Cependant, ce politiste souligne que « l’intégration européenne ne passe pas seulement par la formation d’un corps de professionnels “vivant de et pour” les institutions européennes 73 ». Le cadre national demeure une dimension essentielle dans le phénomène d’européanisation des carrières, en particulier dans un domaine intergouvernemental comme la coopération judiciaire. Il est alors indispensable de se demander pourquoi des magistrats se sont investis concrètement dans la coopération judiciaire, alors même que la majorité des juges reste encore réticente. Quels sont les professionnels du judiciaire qui s’engagent dans le champ de la coopération pénale européenne et selon quelles modalités ? Ont-ils tous les mêmes ressources et les mêmes stratégies ? Quelles sont les résistances dans le secteur professionnel de la magistrature ? Comment se construit une nouvelle expertise judiciaire et quels sont les processus de légitimation de ce nouveau modèle ? Les professionnels que sont les entrepreneurs politiques et les détenteurs d’expertise ne constituent pas un groupe homogène. Ils interviennent aux différents niveaux de la coopération européenne, soit à travers des mobilisations professionnelles dans lesquelles ils se positionnent comme représentants d’un secteur socioprofessionnel 74, soit à travers une participation au niveau institutionnel, à l’échelle nationale et européenne (chancelleries, Représentations permanentes, institutions communautaires, juridictions nationales), ou encore en tant que praticiens du judiciaire. Le fait de participer à l’une de ces mobilisations ne signifie pas que ces acteurs occupent des places fixes. En effet, on constate une circulation importante de certains acteurs du fait de leur multipositionnement institutionnel.

36Certains magistrats nationaux jouent un rôle important d’entrepreneurs politiques et de détenteurs d’expertise auprès des institutions communautaires ou nationales. Ils ont, en effet, investi ces institutions et participent à la rédaction des projets au sein de la Direction générale « Justice, liberté et sécurité », des chancelleries des Etats-membres ou des groupes de travail européens. Ces magistrats doivent être considérés comme les entrepreneurs d’une nouvelle expertise judiciaire, tant au niveau institutionnel, que juridique et moral 75. Ainsi, interroger directement cette catégorie d’acteurs et les logiques sociales qui prévalent au sein des groupes d’expertise dans le domaine de la coopération judiciaire, et plus largement dans celui de la sécurité, permet de prendre en compte une part importante des modes de production des normes 76. Il est, par exemple, courant que des magistrats occupant un poste dans leur ministère national en lien avec les questions européennes, soient nommés au niveau européen en tant que représentant national ou au sein même d’une unité européenne (SGCE, OLAF, Eurojust, Représentation permanente, magistrats de liaison). D’autres magistrats peuvent revenir du niveau européen afin de prendre de nouveau un poste à l’échelon national, n’ayant aucune relation directe avec la coopération judiciaire. Cependant, dans ce cas, ils restent très proches des questions européennes, à travers de nombreuses initiatives – valorisation de leur expérience – et constituent de véritables entrepreneurs de la coopération européenne auprès des autres juges qu’ils côtoient.

37Les magistrats occupent également une place dans le champ pénal européen comme détenteurs du « pouvoir matériel ». Les travaux de sociologie du droit nous permettent d’apprécier l’importance des magistrats dans la construction et l’évolution de l’objet juridique. De façon générale, il est admis que si l’usage symbolique de ce dernier relève du privilège des gouvernants et des législateurs, les magistrats sont en grande partie maîtres de la technique juridique en tant qu’opérateurs. Cette dimension se retrouve dans les dispositifs de coopération comme Eurojust et les magistrats de liaisons. De l’aveu même de leurs représentants, ces instruments ne peuvent se pérenniser et donner des résultats que si les magistrats nationaux s’en saisissent et y recourent. La question est alors de savoir comment et pourquoi les magistrats nationaux vont investir ces moyens de coopération. Les prises de position de ces professionnels du niveau national varient alors entre apprentissage et résistance. De nos entretiens effectués avec des magistrats français, belges, néerlandais et italiens, il résulte que la majorité d’entre eux restent, pour différentes raisons, largement « étrangers » aux problématiques européennes. Aux côtés des obstacles renvoyant à des enjeux de savoirs (langues, connaissances du droit étranger, etc.), des facteurs structurels apparaissent déterminants dans l’explication des résistances. Dans le cas des juges français, l’Europe apparaît souvent comme lointaine et complexe. Du fait de ces représentations, les juges hésitent à mobiliser les instruments de coopération comme Eurojust, car ceux-ci ne répondent pas, selon eux, à leurs objectifs d’efficacité imposés par un système national caractérisé de plus en plus par une productivité rationalisée 77. Comme le souligne un juge : « Si l’on a cent dossiers dans son cabinet, il faut traiter les dossiers rapidement, ce que la prise en compte de la dimension européenne ne permet pas 78 ». Pour de nombreux policiers, la résistance des magistrats nationaux s’explique également par la « culture » de travail de ces derniers :

38Face à ce constat, il semble que les relations personnelles et informelles demeurent des voies de recours privilégiées pour les juges qui, volontairement ou non, sont confrontés à une affaire transnationale : « il est évident que quand vous connaissez directement les personnes du niveau européen ou même de l’autre pays, parce que vous avez déjà collaboré par exemple, cela facilite les échanges. On n’hésite pas trop 80 ». Dans ces conditions, le travail des membres d’Eurojust consiste « à sensibiliser les juges sur notre unité et surtout à leur montrer que nous sommes efficaces. Mais il faut du temps et des résultats 81 ». L’exemple du MAE illustre également cette double dynamique d’apprentissage et de résistance. A la différence d’instruments comme Eurojust ou les magistrats de liaison, le MAE a été très rapidement utilisé par les juges. Le fait que ce dispositif ait remplacé l’ancienne procédure et qu’il représente ainsi le nouvel outil juridique d’extradition constitue la première explication de cette « réussite ». Cette utilisation quotidienne, à la vue des statistiques des différentes institutions nationales et européennes, ne signifie pas que ce dispositif a été totalement admis. Au-delà du poids des pratiques quotidiennes (rédaction, traduction, éléments justificatifs), dans le cas de cette nouvelle procédure d’extradition, les résistances portent essentiellement sur son contenu juridique et normatif 82.

39Enfin, si les acteurs précédemment évoqués occupent de façon plus ou moins constante des places centrales dans le champ de la coopération pénale européenne, d’autres, à l’inverse, se trouvent relégués à la périphérie. Les acteurs comme les ONG, les syndicats et les Parlements – européen et nationaux – restent largement à la marge du champ pénal européen. Cette mise à l’écart dans l’institutionnalisation de la coopération judiciaire s’explique par les logiques juridiques, politiques et sociales du champ de la sécurité européenne dans lequel s’inscrit celui de la coopération pénale 83. Néanmoins, en matière de coopération judiciaire, le Parlement européen tente, malgré un rôle exclusivement consultatif en matière de justice, de s’investir par l’intermédiaire de certaines prises de position concernant la question du contrôle budgétaire et de la fraude aux intérêts communautaires 84. La question des droits fondamentaux et de leur respect représente un second point d’entrée pour le Parlement européen qui coïncide avec un renforcement institutionnel dans le processus décisionnel européen 85. Les ONG et les syndicats restent, eux aussi, encore largement à la périphérie du champ malgré des initiatives répétées pour s’y imposer à travers la prise en compte des enjeux qui structurent la coopération judiciaire européenne. A l’origine de différentes déclarations, l’Association européenne des magistrats pour la démocratie et la liberté (MEDEL) tente de s’investir dans le champ en s’inscrivant dans la filiation des premières initiatives de magistrats 86. Concernant les ONG, il semble qu’on assiste à une prise de position de plus en plus visible de certaines d’entre elles sur le terrain du Judiciaire. Des organisations comme JUSTICE, Statewatch et Amnesty Europe développent de plus en plus un travail relatif aux conséquences normatives de la coopération pénale européenne. Si cette évolution est encore difficilement mesurable dans le secteur pénal, les analyses produites par Adrian Favell dans son étude des ONG investies dans les politiques d’immigration européennes constituent des hypothèses pertinentes 87. A côté des magistrats, les membres de ces organisations deviennent des collaborateurs de plus en plus sollicités par la Commission et le Parlement européen en tant que spécialistes des questions judiciaires.

40Une meilleure connaissance de ces relations permet d’expliquer que, dans le cas de la coopération pénale, la logique d’harmonisation induisant une uniformisation des systèmes nationaux est généralement repoussée. Les projets d’harmonisation dans le domaine judiciaire (Corpus Juris, Procureur européen, harmonisation des procédures pénales) sont le plus souvent bloqués par l’utilisation de la méthode intergouvernementale et des règles d’unanimité qui, dans le cas de la création de l’unité Eurojust, ont prévalu. La logique de convergence est privilégiée au détriment de l’harmonisation, ce qui aboutit à des relations de concurrence entre les institutions selon qu’elles sont structurées dans une démarche de convergence ou d’harmonisation. Les conflits institutionnels entre l’OLAF, Eurojust, les magistrats de liaison et Europol prennent place dans une telle configuration. Le fait qu’il n’existe actuellement entre ces institutions que des accords ou mémorandums « vides de sens 88 » illustre cette logique conflictuelle dominante. Ce type de relation engendre des conséquences au niveau de la normativité du régime pénal qui se met en place à l’échelle européenne. Si l’étude des relations de pouvoir qui traversent le champ de la coopération pénale européenne permet de comprendre les principales dynamiques sociales et politiques de transformation, la question du changement se pose également au niveau des représentations des acteurs de ce champ.

41L’intérêt d’articuler de façon équilibrée les idées, les intérêts et les institutions, en accordant une véritable place à la dimension cognitive, réside dans le fait de pouvoir interroger directement les processus de légitimation. La sécurité, en l’espèce la coopération judiciaire européenne, ne doit donc pas être considérée comme une donnée objective, mais comme le résultat de croyances définies par les jeux institutionnels, politiques et sociaux. Notre but n’est pas de juger de la réalité de la « menace criminelle », mais de comprendre dans quelle mesure le cadre cognitif 89 qui érige les phénomènes criminels en enjeux politiques de premier ordre pèse sur les stratégies et les décisions des acteurs, et donc sur les instruments mis en œuvre dans le champ pénal européen. Quels que soient les choix politiques, ces derniers se construisent autour d’un « récit 90 », dont le but (dans une logique fonctionnaliste) est de rendre intelligibles des situations extrêmement complexes et de stabiliser les représentations à partir desquelles les orientations seront arrêtées. Nées des interactions de multiples acteurs, les dynamiques cognitives tendent peu à peu à s’autonomiser et à s’imposer comme représentation dominante. Il s’agit de retracer les processus de problématisation grâce à la compréhension des différentes étapes et niveaux où ces problèmes de lutte contre « les criminalités transnationales » se sont construits. Le danger réside ici dans une trop grande simplification du discours, lequel reste avant tout un objet complexe, avec des ruptures, des différences selon les conjonctures, les arènes et la position des acteurs.

42Dans le domaine de la lutte contre les phénomènes criminels, on assiste à la constitution d’un « récit » introduisant une corrélation entre les représentations de la menace et une interprétation normative de type : « pour lutter contre l’ennemi transnational que sont les phénomènes criminels en tous genres, les Etats doivent coopérer ». Préconisée par un grand nombre d’observateurs opérationnels et institutionnels, cette recette de politique publique traduit, pour une part, une perte de confiance dans la puissance de l’Etat, jugé incapable de faire face individuellement à une menace criminelle ayant su, elle, tirer parti de la mondialisation. Un lien de causalité est établi entre l’ouverture des frontières et le développement de la criminalité transfrontalière. Devant la puissance présumée croissante des organisations criminelles, les pouvoirs publics se définissent comme déficients et se doivent de s’organiser pour être le plus efficaces possible. La rhétorique qui légitime la coopération est alors la suivante : l’ouverture des frontières a entraîné la multiplication des échanges et provoqué une augmentation de la criminalité transfrontalière dont l’action est facilitée par la disparition des contrôles. L’espace européen, découpé en autant de sous-espaces pénaux nationaux, est devenu de plus en plus désuet et faible, les textes relatifs à l’entraide judiciaire en matière pénale n’étant plus adaptés. Les délais d’extradition ou de renvoi des commissions rogatoires sont, par exemple, extrêmement longs. Les différences de réglementations entre pays de l’Union profitent aux organisations criminelles qui, elles, ne connaissent pas les frontières. Enfin, la mise en place d’une coopération judiciaire est également motivée par le souci d’accompagner et d’encadrer la coopération policière qui existe déjà, notamment avec Europol. La coopération étatique au niveau européen, et plus largement au niveau international, s’impose dès lors comme « la solution » aux yeux de la quasi-totalité des acteurs, qu’ils soient professionnels, politiques ou administratifs. Cette « solution » nécessite la mise en œuvre de politiques publiques particulières, avec notamment la construction d’organismes spécialisés. Comme le souligne un fonctionnaire européen, « on a utilisé la lutte contre le crime organisé qui est transnational par définition [...]. Et c’est une vérité absolue, contre le blanchiment d’argent qui est transnational, pour mettre en avant des progrès substantiels en matière de coopération nationale, c'est une évidence politique 91 ».

43Si les premiers groupes de coopération policière comme le club de Berne, le groupe TREVI ou encore le club de Vienne se sont structurés pour l’essentiel à travers la lutte antiterroriste des années 1970 92, la coopération judiciaire s’est principalement organisée depuis le début des années 1990, en réponse au défi de la criminalité transfrontalière. Plutôt qu’une rupture cognitive, cette différence apparaît comme le résultat d’une labellisation toujours plus large de phénomènes criminels s’appuyant sur des représentations diverses et synthétiques « dans l’esprit d’une flexibilité maximale, qui conduit avant tout à rechercher l’efficacité, en matière de lutte contre des réseaux, des trafics 93 ». Cette labellisation fait apparaître « la criminalité organisée » comme un phénomène global, avec de multiples vitrines qui, chacune à leur tour, peuvent devenir pour un certain temps dominantes, à l’image des réseaux illégaux d’immigration clandestine ou de prostitution pour lesquels la médiatisation joue un rôle central 94. Comme le souligne Murray Edelman : « La structure cognitive ne peut demeurer crédible et opérante que si les ennemis du moment sont remplacés par d’autres ; avec le temps et à mesure qu’évoluent les modes régissant la désignation des dangers, les ennemis se succèdent, bien que les nouveaux puissent aussi coexister avec les autres 95. » Depuis les attentats du 11 septembre 2001, l’affirmation de la figure du terrorisme comme menace transnationale nécessitant le renforcement de la coopération judiciaire entre parfaitement dans cette logique. De façon générale, les perceptions du combat contre ce que l’on appelle « les organisations criminelles » se construisent dans le cadre de la globalisation économique, et notamment de l’intensification des flux financiers 96. L’objectif premier de lutte contre l’argent sale de la drogue s’est progressivement étendu à la répression d’un ensemble plus vaste de délinquances économiques, communément désignées sous le terme de « White-Collar Criminality 97 », dans lequel l’UE s’engage officiellement le 8 novembre 1990, avec l’adoption par le Conseil de l’Europe de la « Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime ».

44S’intéresser aux logiques discursives permet, enfin, de démontrer que l’Union européenne ne constitue pas l’unique lieu du global, seul producteur de sens. Comme l’indique Yves Surel, les processus analysés à l’échelle européenne « ne relèvent pas spécifiquement de l’Union européenne mais cadrent plus généralement avec les dynamiques traditionnellement attachées à l’idée de globalisation 98 ». La question des représentations et de leurs circulations entre les différents niveaux de pouvoir matérialise cette dimension. A travers les interactions cognitives et donc sociales qui ont lieu au sein des organisations internationales (ONU, GAFI, G7/G8, Conseil européen) il est possible de retracer une partie de la circulation des représentations du monde à l’origine de la construction des enjeux et des recettes de l’action publique à l’échelle européenne. De la sorte, l’européanisation du Judiciaire est un élément du processus plus large d’une gouvernementalité internationale 99.

45En guise de conclusion, l’étude de l’européanisation du domaine pénal à travers la compréhension de ses principales étapes et des logiques constitutives du champ de la coopération pénale européenne permet de poser, sous un angle critique, la question de la normativité. Le fait que le champ judiciaire soit traversé par des logiques de compétition/collaboration entre une multiplicité d’acteurs aux positionnements hétérogènes produit une accumulation de solutions aux orientations incertaines 100. La superposition normative, résultat de jeux sociaux et politiques complexes au cœur du processus décisionnel européen, entraîne des répercussions d’ordre juridique. Face aux exigences de sécurité qui constituent le discours dominant des acteurs principaux du champ de la coopération pénale européenne, il semble que les questions relatives au respect des droits fondamentaux constitutionnels aient été reléguées à la marge 101. Le témoignage d’un membre du SGCE illustre cette idée :

46L’exemple du MAE s’inscrit dans cette hypothèse, comme le montre le témoignage d’une représentante de la Direction générale JLS lors d’un séminaire relatif à cet instrument : « Il y avait une telle pression des Etats pour aller le plus vite possible lors des discussions, que nous n’avons pas pu défendre notre position et nos propositions sur la question des droits de la défense 103 ». La mise en œuvre actuelle de ce dispositif pénal et la forte résistance des Cours constitutionnelles nationales sur la question du respect des libertés publiques attestent qu’il existe actuellement un déséquilibre structurel de l’espace pénal européen en défaveur des droits procéduraux et des libertés civiles 104. Ce phénomène ne résulte pas d’une mauvaise volonté mais d’un effet de champ renvoyant à une multiplicité de jeux et d’arènes de décision. Largement dépendante des logiques dominantes du champ de la sécurité, la coopération pénale tend néanmoins à s’autonomiser comme le montrent les différentes contributions de ce numéro. Pourtant force est de constater que la dimension normative ne constitue pas encore la problématique dominante pour les acteurs décisionnels. Ainsi, contrairement à l’image d’une formalisation et d’une homogénéisation progressive des règles de l’UE, le champ de la coopération pénale européenne est largement marqué par des logiques informelles de coopération, des luttes institutionnelles et par l’omniprésence de l’agenda politique international et national.